Como
ponto de partida para análise das relações multilaterais, é de considerar
relevante uma referência à origem da multilateralidade das relações jurídicas
em sede de Direito Administrativo, para compreensão da figura tal como ela
chegou à doutrina portuguesa.
Cumpre
deste modo determinar as origens históricas e a evolução consequente das
relações administrativas multilaterais, tendo presente as controvérsias
doutrinais acerca da sua aceitabilidade em Portugal.
Desta
forma cumpre determinar os sistemas administrativos que se opõem quanto à
admissão das relações administrativas mutilaterais:
· -
Por um lado, o sistema francês de cariz
objectivista: baseia-se num controlo objectivo da legalidade, não pressupondo a
titularidade de direitos subjectivos violados pelo particular que pretende agir
em juízo, pelo que as relações multilaterais nunca foram objecto de grande
aprofundamento.
· - Por outro, o sistema alemão de cariz
subjectivista: é o sistema paradigmático da multilateralidade administrativa,
uma vez que foi na Alemanha que a doutrina e jurisprudência administrativas
reconheceram a figura em análise. Neste sistema era reconhecida legitimidade
processual a terceiro se este fosse titular de um direito subjectivo público
mesmo não sendo destinatário de um acto administrativo.
O
Direito Administrativo Português era fortemente influenciado pelo modelo
Francês, sendo desde logo evidente, que a divergência de opiniões doutrinais se
devia a que estas relações jurídicas não correspondiam ao esquema tradicional
sobre o qual assentava a dogmática do Direito Administrativo. Entendia-se assim
que as relações jurídicas administrativas consistiam numa relação bipolar entre
por um lado a Administração e por outro o cidadão, não se estendendo a
terceiros.
O
contencioso administrativo português reconduzia-se ao recurso directo de
anulação, prescindindo do conceito de posições subjectivas que integram a
relação jurídica e da legitimidade de impugnação de actos que não sendo
dirigidos a certo sujeito, afectem os seus direitos subjectivos.
Todavia,
acabou por ser reconhecida em Portugal a existência destas relações
administrativas, aderindo-se à concepção subjectivista do sistema alemão.
Verifica-se hoje em dia a existência de situações em que a actividade
administrativa atinge interesses relevantes de outras pessoas e mesmo da
comunidade, nomeadamente em áreas como o direito do ambiente e direito do
urbanismo[1].
Neste sentido, a jurisprudência portuguesa admite hoje a legitimidade de
terceiros não destinatários de actos os medidas administrativas, sempre que
estejam em causa os seus direitos subjectivos ou direitos fundamentais
De
seguida serão analisadas as fases que permitiram a aceitação da figura das
relações jurídicas administrativas multilaterais não só em Portugal como na
Alemanha. As fases habitualmente designadas para caracterizar a evolução do
Direito Administrativo são as seguintes: O Período do Estado Liberal, o Período
do Estado Social e o Período do estado social pós-providência[2
Contudo é ainda considerada por alguns
autores, a possibilidade de dividir historicamente a aceitação das relações
multilaterais em três fases distintas: fase da gestação, fase da consolidação e
fase da complexificação[3].
Pretende-se distinguir as diversas fases de evolução com base nos dois modelos
de evolução acima descritos, arriscando conciliar as mesmas.
Por último
será referenciada a evolução em Portugal desta figura, tendo em conta os autores
portugueses que mais contribuíram para a aceitação da subjectividade das
relações jurídicas e, por isso, para a aproximação ao sistema alemão,
abandonando o sistema francês extremamente objectivista.
Antes porém de
proceder a tal análise entende-se necessário referir que mesmo a denominação
deste tipo de relações jurídicas é controversa na doutrina havendo quem as
determine como relações multipolares, multilaterais e poligonais. No
entendimento de Vasco Pereira da Silva figura-se preferível a expressão
“relação multilateral” por considerar que a sua configuração pressupõe que
todas as partes integram de forma aberta e flexível, sem dependência de uma
ideia de vários pólos que se relacionam dois a dois (representação poligonal) o
que provoca a ideia de estrutura fechada[4].
EVOLUÇÃO HISTÓRICA
A questão da existência de ralações
multilaterais não foi aceite, sem mais pela jurisprudência e pela doutrina.
Na fase do Estado Liberal as relações
jurídicas limitavam-se apenas às relações entre a administração e aquele que
era o destinatário do acto ou das medidas administrativas. O sistema era
bipolar e baseava-se na garantia da liberdade e propriedade dos indivíduos pelo
que não se aceitava a legitimidade de um terceiro, não sendo este destinatário
do acto. Esta possibilidade foi contudo posta em causa nas chamadas relações de
vizinhança, uma vez que se questionou a capacidade de um terceiro ser titular
de um direito subjectivo. Todavia, o Estado Liberal tinha como únicas funções
zelar pela defesa de direitos e liberdades individuais (as questões sociais
relacionadas com o bem-estar colectivo dos cidadãos não mereciam a atenção da
Administração), pelo que não se considerava titular de direito subjectivo um
terceiro não destinatário do acto. Este apenas possuía um interesse de que a
actuação da Administração estivesse de acordo com a legalidade vigente.
Foi com a
Revolução Industrial que a questão da multilateralidade das relações
administrativas se colocou embora não tenha existido uma aceitação imediata ou
livre de restrições[5]. No
âmbito urbanístico o problema prendia-se com a conciliação de interesses,
notando-se que a protecção dos vizinhos era importante numa sociedade
industrializada, intensamente povoada e de elevada mobilidade.
Apenas em meados do séc.
XX, os tribunais administrativos alemães começaram a aceitar a legitimidade de
terceiros não destinatários de actos administrativos. Isto ocorreu
essencialmente no contexto das já referidas acções de vizinhança, tendo os
tribunais admitido que certas normas pudessem ter um carácter de protecção
directa de terceiros, de interesses subjectivos da vizinhança. Contudo cabe
enquadrar historicamente o problema pois esta aceitação não foi imediata.
As acções de vizinhança
mereceram primeiramente uma configuração de direito privado, até que se começou
a questionar se as normas de construção relativas à edificação podiam ser
fundamento de direitos subjectivos públicos permitindo aos terceiros lesados
propor uma acção de direito público de vizinhança. A primeira reacção
jurisprudencial a este problema foi negativa, tendo a jurisprudência e doutrina
entendido que o terceiro não teria uma posição substantiva que pudesse ser
accionável em juízo perante os tribunais administrativos.
Como acima referido, só
em meados do séc. XX houve uma aceitação pela jurisprudência Alemã, de que
algumas normas de protecção poderiam ter em vista a protecção directa dos
interesses de terceiros como direitos subjectivos públicos. Para chegar a este
resultado, cabe destacar a teoria da norma de protecção, segundo a qual, o
particular seria titular de um direito subjectivo perante a Administração,
sempre que de um norma jurídica resultasse uma situação de vantagem objectiva,
concedida de forma intencional, ou ainda quando dela resulte a concessão de um
mero beneficio mas, neste caso, decorrente de um direito fundamental.
Assim se chega à fase da
consolidação das relações multilaterais. Esta consolidação surgiu, na Alemanha,
com a Lei Fundamental da República Federal Alemã (já na segunda metade do séc.
XX), cuja ideia central se prendia com a tutela do individuo e da sua
subjectividade jurídica. Com a entrada em vigor desta Lei, foram criadas as
condições necessárias a um pleno reconhecimento pelos tribunais
administrativos, da legitimidade processual de terceiros não destinatários de
certas medidas administrativas lesivas da respectiva esfera jurídica[6].
Ainda neste período
surgiram duas alterações significativas: uma de natureza material e outra de
natureza dogmática[7].
- Natureza material: está relacionada com o intervencionismo estadual na economia. As relações multilaterais foram assim reconhecidas no Direito económico com uma sentença do tribunal alemão em que se utilizou pela primeira vez o conceito de acção de concorrência, num caso em que uma empresa alega a violação das regras da concorrência através de um acto de ius imperi que favorece um seu concorrente.
- Natureza dogmática: está relacionada com o direito do urbanismo e a necessidade de ponderação administrativa dos vários interesses conflituantes nesta matéria. A ponderação foi a seguinte: quanto mais sensíveis e dignos de protecção fossem os interesses de um sujeito, mais deveriam estes ser tomados em consideração. Por outro lado, quanto mais inaceitável fosse o interesse daquele que queria concretizar certo projecto, menos deveria este ser tomado em consideração. Pretendeu-se desta forma equacionar os interesses privados conflituantes.
Tendo em conta a fórmula
apresentada e o facto de se ter admitido a protecção de certas pessoas que
possuíam interesses dignos de protecção, a doutrina e a jurisprudência alemães,
confrontaram-se com a difícil tarefa de delimitação do círculo de beneficiados
da norma de protecção, permanecendo esta questão, como um dos pontos essenciais
da dogmática das relações multilaterais.
Chegamos assim à fase da
complexificação das relações jurídicas multilaterais. Para melhor entendimento
do que se passou a nível das relações jurídicas em análise é necessário ter em
conta as transformações sociais que ocorreram com a crise do Estado Social.
Por um lado, ocorreu
neste período um processo de concentração empresarial, com a organização de
bens, capital e trabalho, assistindo-se a um crescente intervencionismo do
Estado. Por outro, a sociedade industrializada deu lugar a uma sociedade de
risco, na qual o progresso científico e tecnológico gerou uma série de
incertezas e transformações que acabaram por interferir com o modo de vida da
sociedade, determinando uma conflitualidade relativa à produção, definição e
repartição dos riscos gerados pelo progresso científico e tecnológico.
A crise do estado social
deveu-se não só ao crescimento do Estado como evidencia Vasco Pereira da Silva,
mas também pela falta de meios para satisfação de certas necessidades
colectivas. Neste contexto, foi necessário alcançar um novo equilíbrio entre o
Estado e a Sociedade, através de uma devolução de funções à sociedade, perdendo
o Estado a prestação directa de bens e serviços e ganhando no entanto, um poder
de controlo. Transformou-se assim num Estado controlador ou garante abandonando
as funções de garantia do bom funcionamento dos mercados, defensor do ambiente,
dos direitos dos trabalhadores e dos consumidores. Surgiu então, neste período
uma Administração Pública de garantia e de fiscalização.
Tudo o que acima foi enunciado contribuiu para
uma expansão das relações jurídicas multilaterais para domínios em que estas
não eram admitidas uma vez que é agora importante prevenir danos em novos bens
sociais, nomeadamente no domínio ambiental ou da saúde pública, assegurando o
interesse geral da comunidade. Admite-se então uma lógica triangular segundo a
qual, a Administração investida de poderes de regulação das relações entre
particulares, sanciona as condutas que sejam lesivas de interesses privados do
particular mas igualmente de terceiros.
Todavia, a crescente
actividade administrativa torna difícil a demarcação entre interesses públicos
e interesses privados e consequentemente mais complexa se torna a determinação
dos direitos subjectivos dos sujeitos afectados.
Por fim, é necessário
referir que não ocorreram apenas movimentos de expansão das relações jurídicas
multilaterais mas também de retracção uma vez que para além do controlo da
actuação dos particulares exercido pela administração, esta tende mais
recentemente, para uma ampliação dos espaços de regulação das actividades dos
particulares (cuja finalidade é essencialmente preventiva).
Márcia Farias
nº 19719
Outras fontes: Manual de Processo Administrativo, Mário A. Almeida, Almedina 2012; A Justiça Administrativa, José Carlos Vieira de Andrade, Almedina 2011
[1] Neste
sentido, Fernando Paes Morais, As
Relações Jurídicas Multipolares, Almedina, 2011 pág 17.
[2] Vasco Pereira da Silva, O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2º Edição Almedia, 2009,
pág 12 e ss.
[3] Fernando Paes Morais, As Relações Jurídicas Multipolares, Almedina, 2011, pág 106.
[4] Vasco
Pereira da Silva, Verde cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente, Lisboa,
2002, pág.107
[5]
Há que ter em conta o contexto geral do Estado Social, uma vez que não se
mostrava favorável ao reconhecimento de direitos de terceiros a concepção de
uma Administração de autoridade (nos domínios da segurança, polícia e
finanças), fundamentalmente agressiva, com intervenção mínima possível na vida
económica e social. Existia neste período um domínio das concepções
positivistas, e a supremacia da lei parlamentar perante a Administração e
perante o juiz).
[6]
O estatuto conferido ao indivíduo pela nova ordem jurídico-constitucional,
através dos direitos fundamentais, permitiu estender os direitos subjectivos
públicos a terceiros, que poderiam então, invocar determinadas normas
protectoras dos seus interesses.
[7] In As Relações Multiporares, Fernando
Paes Marques, estas alterações são evidenciadas pelo autor, pág. 115 e ss
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