Para introduzir cabe
referir que um dos pressupostos processuais do processo de impugnação de actos
administrativos é o de que exista um acto administrativo passível de ser
impugnado (anteriormente falava-se em recorribilidade do acto). Para que um
acto fosse recorrível era necessário que este fosse triplamente definitivo:
material, horizontal e verticalmente; e era ainda exigido que fosse executório.
A questão do recurso
hierárquico necessário coloca-se quanto à definitividade vertical do acto, ou
seja, o acto teria de emanar do topo da hierarquia, do órgão máximo (não podia
ser um acto emitido por um subalterno, por exemplo). Antes de recorrer à via da
impugnação contenciosa, constituía um ónus da parte utilizar previamente a via
da impugnação administrativa.
Com a revisão
constitucional de 1989 tudo mudou radicalmente, pois, no art. 268.º/3 C.R.P.,
deixou de se fazer referência à definitividade (e executoriedade) dos actos
administrativos susceptíveis de impugnação contenciosa. A doutrina divergia: Vasco
Pereira da Silva defendia a inconstitucionalidade do recurso hierárquico
necessário (já antes o defendia com os seguintes argumentos: constituía uma
violação do princípio constitucional da plenitude da tutela dos direitos dos
particulares, art. 268.º/4 C.R.P., do princípio constitucional da separação
entre a Administração e a justiça, art. 114.º, 205.º e seg. e 266.º e seg.
C.R.P., do princípio constitucional da desconcentração administrativa, art.
267.º/2 C.R.P., e, do princípio da efectividade da tutela, art. 268.º/4
C.R.P.); esta posição não era, no entanto, sufragada pela jurisprudência[1]
e por parte da doutrina (apesar da Constituição ter deixado de o referir, o
recurso hierárquico necessário continuava a constar da lei, não sendo
inconstitucional).
Com a revisão de 2002
do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, até a lei (ar t. 51.º)
deixou de fazer referência ao recurso hierárquico necessário. No entanto, a
doutrina continua a divergir, pois parte desta considera que, em casos
específicos em que se preveja o recurso hierárquico necessário, este continua e
existir (assim a discussão deixou de se fazer em termos gerais, para se
continuar a fazer em casos específicos). Esta última opinião tende a ser uma
interpretação restritiva do regime jurídico, entendendo que houve apenas uma
revogação da regra geral da exigência de recurso hierárquico necessário e não
uma revogação de regras especiais que consagrem a sua exigência. Deste modo, os
actos administrativos (com eficácia externa) são imediatamente impugnáveis
perante os tribunais administrativos, sem necessidade, de previamente, seguirem
a via da impugnação administrativa, salvo nos casos em que o recurso
hierárquico necessário esteja previsto na lei. De acordo com esta perspectiva
temos autores como, por exemplo, Mário Aroso de Almeida ou Vieira de Andrade
(contra esta perspectiva minimalista, Vasco Pereira da Silva). Mário Aroso de
Almeida considera mesmo que “não cabe à Constituição estabelecer os
pressupostos de que possa depender a impugnação dos actos administrativos, em
termos de se poder afirmar que eles só são legítimos se forem objecto de
expressa previsão constitucional”.
Actualmente, o
Professor Vasco Pereira da Silva considera que o recurso hierárquico necessário
passou a ser “útil”[2]: o
mecanismo do art. 59.º/4 C.P.T.A. visa incentivar os particulares a recorrer a
uma impugnação administrativa em vez de irem a tribunal (não se corre o risco
de perder a possibilidade de ir a tribunal, pois suspende-se o prazo de
impugnação contenciosa do acto administrativo. Atente-se, contudo, que a
eficácia do acto não se suspende, este continua a produzir efeitos).
Em nossa opinião, a
tese mais defensável será a da maioria da doutrina: o recurso hierárquico
necessário ainda existirá quando esteja expressamente previsto em leis avulsas,
passando o novo regime a ter um alcance mais restritivo e limitado. Apesar do
C.P.T.A. deixar de fazer qualquer referência ao requisito da definitividade
(consagrando a regra geral da desnecessidade de utilização da via de impugnação
administrativa), este não parece ter alcance para revogar as várias disposições
legais avulsas que consagrem impugnações administrativas. Por outro lado,
parece que essas várias disposições avulsas são normas especiais em relação à
norma geral e que prevalecem sobre esta, não se podendo entender que sejam
revogadas sem disposição legal expressa.
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