Remonta aos antigos
tempos do recurso contencioso de anulação a dificuldade em assumir que o mero
efeito anulatório reconhecido, nesta sede, às sentenças dos tribunais administrativos se
afigurava insuficiente para garantir a tão desejada tutela da legalidade. Com
efeito, a inevitável execução da sentença surgia como uma condenação a posteriori, que intencionalmente se
excluía do direito declarado, teoricamente reduzido e reconduzido à “expurgação”
do acto administrativo impugnado da ordem jurídica. Paralelamente, construía-se
o caso julgado como impedimento à reiteração do acto em causa, funcionando
deste modo como garantia de efectivação da decisão proferida. Tudo em nome da
tão afamada separação de poderes, com os específicos contornos que se lhe
atribuíam, por essas alturas.
Em boa hora se
chamou à atenção para a insustentabilidade desta fantasia e se iniciou uma
louvável demanda no sentido de transformar aquilo que era “uma acção chamada
recurso”[1]
num verdadeiro meio contencioso ao serviço dos particulares e da própria
legalidade. Assim nasceu a chamada acção administrativa especial de impugnação
de actos administrativos, tal como hoje a encontramos nos Artigos 50º e ss. do
Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
De acordo com estes
preceitos, e tal como refere a maioria da doutrina [2],
deverão observar-se certos pressupostos para que se possa fazer um profícuo uso
deste mecanismo processual. A par da tempestividade (Art. 58º CPTA) e da não
aceitação do acto (Art. 56º CPTA), indica o Art. 51º CPTA a exigência de
impugnabilidade do acto. Tal impugnabilidade aferir-se-á, necessariamente, à
luz de diferentes critérios, entre os quais se insere o próprio conteúdo
decisório do acto administrativo em questão. Entende-se este requisito no
sentido de que o acto a impugnar tem que se reconduzir à noção vertida no Art.
120º do Código de Procedimento Administrativo (CPA) e, como tal, consistir numa
decisão que visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e
concreta. É neste contexto que surge o preceituado no Art. 53º CPTA, estabelecendo
a inimpugnabilidade de actos meramente confirmativos. Com efeito, entende-se
que tais actos não introduzem qualquer alteração na ordem jurídica,
limitando-se apenas a reproduzir aquilo que já teria sido determinado por um
acto anterior, esse sim, um “verdadeiro” acto administrativo. De facto,
compreende-se que nestes casos a tutela dos direitos dos particulares se
efective pela impugnação do acto que realmente definiu a situação jurídica, e
não pelo recurso a um acto posterior, meramente confirmativo.
Nesta noção tem a
doutrina incluído os chamados actos de execução, propugnando, consequentemente,
pela sua inimpugnabilidade, já que tais actos «não contêm outros efeitos
jurídicos que não sejam a mera concretização ou desenvolvimento da estatuição
jurídica contida no acto executado» [3].
Deste modo, dir-se-á que, em regra, os actos que pretendem consolidar os efeitos
das decisões administrativas não serão susceptíveis de impugnação contenciosa
autónoma, exactamente por não apresentarem um conteúdo distinto do acto que
visam executar. Contudo, afigura-se imperativo analisar com maior rigor tal
princípio geral.
Como esclarece
Freitas do Amaral[4],
a execução consiste na prática dos actos jurídicos e operações materiais
necessários à efectivação da decisão veiculada pela Administração, o que
significa que, em princípio, essa actuação se deverá limitar às condições
estabelecidas pelo acto exequendo. Compreende-se a tentativa de impossibilitar,
por esta via, a reabertura de litígios ou a sua instauração tardia, desde logo
para assegurar a eficácia da própria decisão que fixou esses actos ou operações[5].
No entanto, não representa especial dificuldade considerar hipóteses em que a
execução excede o campo de actuação que lhe tinha sido legitimamente conferido
pela decisão a executar.
Como nota Mário
Aroso de Almeida[6],
aos actos de execução assiste uma certa vocação de complementaridade que se
poderá traduzir, em algumas circunstâncias, na produção de um efeito inovador
que modifica o quadro jurídico pré-existente. Nesta perspectiva, seremos
obrigados a concluir que tais actos representam um acto administrativo
distinto, reconduzível à noção do Art. 120º CPA e, como tal, serão susceptíveis
de impugnação autónoma. Daqui resulta que se afigura relevante considerar o eventual
conteúdo misto dos actos de execução, que consiste no facto de tais actos
serem, em parte, meramente confirmativos e, concomitantemente, poderem
introduzir efeitos inovadores, independentes e porventura lesivos da esfera de
terceiros[7].
Assim, devemos limitar o alcance do princípio geral da inimpugnabilidade
autónoma dos actos de execução à parte em que esses actos sejam, efectivamente,
meramente confirmativos.
Importa, nesta sede,
encetar algumas precisões acerca da impugnabilidade de tais actos, nomeadamente
com recurso ao Art. 151º CPA. Reitera esta disposição, nos seus números 3 e 4,
a possibilidade de se proceder à impugnação de actos e operações de execução
que excedam os limites do acto exequendo. Não obstante, releva atentar à
ressalva da parte final do nrº4, que determina, de certo modo, que não se podem
invocar contra o acto de execução vícios que se poderiam e deveriam ter
invocado contra o acto a executar. Esta disposição procura garantir que a
impugnação destes actos de execução se funda exclusivamente em vícios próprios
desses actos, introduzidos pelos “novos” efeitos que o acto produziu. Para além
disso, parece este preceito permitir a impugnação de operações materiais que
não se encontrem legitimadas pelo acto exequendo o que, causando estranheza, se
apresenta consentâneo com as preocupações de tutela dos direitos dos
particulares que assistem a um contencioso administrativo de cariz
subjectivista.
Finda a análise
desta problemática, importante será realçar a relevância que a mudança de
paradigma operada no contencioso administrativo assumiu para este concreto
tópico. Como inicialmente se referiu, o recurso contencioso de anulação
aparecia como uma verdadeira acção, ainda que disfarçada. Dessa máscara
retiravam-se as consequências mais perniciosas que, em muitos casos, obstavam à
concretização da legalidade e à conveniente tutela dos interesses dos
particulares, obrigando à criação de subterfúgios que permitissem a prossecução
dos fins (realmente) almejados. A emergência da acção administrativa especial
de impugnação de actos administrativos representou a assunção, pelo legislador,
das metas que se propunha alcançar e dos meios que para tal pretendia empregar.
Debruçando-nos sobre a problemática da impugnabilidade dos actos de execução,
quisemos demonstrar que as vias ao serviço de tais objectivos se afiguram
adequadas e eficazes para permitir a efectivação dos propósitos apresentados.
Com efeito, uma flexibilização do entendimento dos critérios de impugnabilidade
dos actos conduz a uma maior tutela dos direitos dos particulares.
Mafalda
Melim
19711
[1] VASCO PEREIRA DA SILVA, «O Recurso Directo de Anulação – Uma Acção
Chamada Recurso», Cognitio, Lisboa, 1987
[2] Cfr. entre outros, MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina,
Coimbra, 2012, pág. 268 e ss; VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2ª
edição , Coimbra, 2009, , pág. 318 e ss;
[3] MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA,/PEDRO GONÇALVES/JOÃO
PACHECO DE AMORIM, Código do Procedimento
Administrativo Anotado, 2ª edição, Coimbra, 1998, pág. 724
[4] DIOGO FREITAS DO AMARAL, A
execução das sentenças dos tribunais administrativos, 2ª edição, Almedina,
Coimbra, 1997
[5] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Suspensão da eficácia de actos
administrativos de execução da sentença”, Cadernos
de Justiça Administrativa nº11, pág.20
[6]
MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2012, pág. 273
[7] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Suspensão da eficácia de actos
administrativos de execução da sentença”, Cadernos
de Justiça Administrativa nº11, pág.20
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