No novo direito administrativo as
relações jurídicas relacionadas com o exercício de poderes de autoridade por
parte da Administração são frequentemente multipolares (ou poligonais)[i], pressupondo um conjunto
alargado de pessoas cujos interesses são afectados pela actuação administrativa,
podendo então existirem situações de pluralidade de partes sob a forma de coligação
ou sob a forma de litisconsórcio. Atendendo neste caso à legitimidade passiva, tendo em conta que face ao art. 10º CPTA
configura como réu quem ocupa parte oposta da relação material invocada pelo
autor (estatisticamente quem configura do lado passivo é a Administração, sendo
por regra a acção intentada contra a entidade pública, não o órgão), no art.
10º/7 CPTA estamos perante a possibilidade de propor uma acção contra entes
públicos e/ou particulares, em conjunto, que sejam parte na relação
jurídico-administrativa controvertida para que a procedência da acção possa
produzir o seu efeito útil em ambas as esferas, tal como acontece no processo
civil. Todavia, no processo administrativo, através do art.10º/1 - parte final,
existe um caso curioso de litisconsórcio necessário passivo que justifica uma
referência autónoma: os contra-interessados
(expressamente previstos nos arts. 57º e 68º/2 CPTA) - estabelecendo-se que,
para além da entidade que praticou ou se pretende que pratique o acto em causa,
também devem ser demandados os titulares de interesses contrapostos ao autor,
mesmo quando não sejam directamente partes.
O contra-interessado, tal como
afirmam os Professores Vasco Pereira da Silva e Mário Aroso de Almeida, é parte
legítima do litígio com necessidade de ser demandado em juízo pelo facto de ter
interesse na manutenção de uma certa situação (ex: art.57º, no qual o
contra-interessado pretende que um acto não deixe de vigorar) ou interesse na
prática de um acto (ex: art 68/2, onde o contra-interessado será a entidade
prejudicada pela condenação da prática de um acto). São verdadeiros sujeitos de
relações jurídicas administrativas multilaterais.
Estes podem estar catalogados em
contra-interessados directos e contra-interessados legítimos. Os primeiros
caracterizam-se por serem pessoas directamente desfavorecidas nos seus direitos
ou interesses, pela procedência da acção, do mesmo modo que o autor saíria
favorecido; enquanto os contra-interessados legítimos são os que têm interesse
na manutenção do acto impugnado.
Contudo, há ainda um problema quanto
à sua qualificação: serão estes terceiros ou partes, face à natureza
multilateral das actuações administrativas? De acordo com a posição do
Professor Vasco Pereira da Silva, é de discordar com o tratamento "impróprio" realizado pelo
legislador ao designar "contra-interessados" (lógica muito
bilaterelista) pois estes particulares de direitos subjectivos públicos não são
terceiros mas sim verdadeiras partes no litígio tendo em conta que estão em
defesa dos seus direitos e interesses, necessitando por isso de intervirem em
prol da sua protecção jurídica. Tenha-se em conta o exemplo clássico da
condenação à emissão de uma ordem de demolição: ao interesse do vizinho que
pretende a demolição, contrapõe-se o proprietário do imóvel - há,
evidentemente, um terceiro que tem necessariamente de ser demandado enquanto
parte pois o seu direito subjectivo está a ser posto em causa. Deste modo,
enquanto partes, têm, na intervenção, uma função subjectivista, usufruindo da
tutela jurisdicional dos arts. 20º e 268º/4 CRP, pois está em causa a defesa
dos próprios interesses e direitos que nunca poderiam ser efectivados sem a
possibilidade de entrarem em juízo (anteriormente defendia-se a intervenção dos
contra-interessados enquanto "instrumento
pelo qual se obtinha um reforço da postura de defesa do acto recorrido,
transformando o contra-interessado numa espécie de auxiliar ou substituto
processual da Administração" - Professor Paulo Otero, ideia esta
rejeitada pois o contra-interessado agia em defesa de direitos próprios.
Vista a posição de quem é
contra-interessado na acção, cabe agora verificar o seu procedimento. Sendo
estes pacificamente[ii] considerados como partes na
acção, todos os poderes processuais próprios das partes se aplicam, actuam em
litisconsórcio necessário passivo, pois os pedidos são formulados contra todas
as partes. Além de previstos no art.10º/1 -parte final, podem ainda ser
incluídos na impugnação de actos e nas acções de condenação à prática de acto
devido, ao abrigo dos arts. 57º e 68º/2 respectivamente. No caso do art.57º
impõe-se uma obrigatoriedade de demanda do contra-interessado a quem o
provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar ou que tenha
legitimo interesse na manutenção do acto impugnado. Tal como refere o Professor
Mário Aroso de Almeida, "a acção é
proposta contra a entidade que praticou ou omitiu ou que recusou o acto
administrativo mas em que há sujeitos privados envolvidos no litigio, na medida
em que os seus interesses coincidem com os da
administração ou que podem ser afectados com a procedência da
acção". Quanto ao caso do art.68º/2 prevê-se uma obrigatoriedade de
demanda dos contra-interessados a quem o acto omitido possa directamente
prejudicar ou que tenham legítimo interesse em que ele não seja praticado.
Por fim, quanto aos efeitos de
sentença, os contra-interessados não ficam vinculados a caso julgado algum por
não terem intervindo no processo, justificando-se esta situação por uma questão
de coerência, estabilidade e segurança dos direitos de quem não interveio.
O universo dos contra-interessados é
estendível a todos aqueles que têm ou podem vir a ter a sua esfera jurídica
afectada por actos administrativos praticados (ou por praticar), sendo bastante
amplo o seu âmbito e permitindo que ninguém fique de fora quando tenha algum
direito em causa. Tal como o Professor Mário Aroso de Almeida refere,
"trata-se, pois, de assegurar que o processo não corra à revelia das
pessoas em cuja esfera jurídica ele se propõe a introduzir efeitos".
Inês
Mendes nº 19639
[i]
Tal como refere o Professor Paulo Otero há "um efeito pulverizador de certo tipo de decisões", havendo
então uma pluralidade de pessoas cujas esferas jurídicas vêm-se afectadas pela
intervenção administrativa, mesmo quando não são destinatárias do acto.
[ii]
Embora não hajam grandes divergências doutrinárias à volta da qualificação do
contra-interessado como parte, jurisprudencialmente a situação não é bem assim,
pois ocorrem algumas complicações quanto à aplicação prática dos arts 10º/1,
57º e 68º/2. Tenha-se, como exemplo, o acórdão 05527/09 do 2º Juízo do TCA do
Sul de 4/03/2010 que tratava da questão de saber se os particulares recorriam
com qualidade de contra-interessados; e ainda o acórdão 07771/11 do 2º Juízo do
TCA do Sul de 26/01/2012, no qual surgia problema em torno da noção do
interesse directo e pessoal do art-55ºCPTA. Surgem ainda algumas dúvidas quanto
a quem serão os verdadeiros contra-interessados.
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