O artigo 212.º/3 da Constituição
da República Portuguesa (doravante: CRP) consagra uma cláusula geral de
exercício da jurisdição administrativa. Cláusula esta que se vê densificada no
artigo 268.º/4, CRP [que decorre, desde logo, do princípio geral de tutela
jurisdicional efetiva do número 5 do artigo 20.º, CRP] que menciona a
possibilidade de impugnação de quaisquer atos administrativos[1]
e a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos. E é
exatamente com esta consagração legal, incluída em 1997, que surge o artigo 51.º/4
do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (de ora em diante: CPTA),
uma vez que com a possibilidade dos tribunais administrativos condenarem a
Administração à prática de atos que ela tenha ilegalmente recusado ou omitido,
a via da impugnação do ato de indeferimento deixa de fazer sentido[2].
Se não vejamos:
Em termos gerais do processo
civil a ação anulatória reconduz-se a uma ação constitutiva que, nos termos do
artigo 4.º/2 alínea c) do Código de Processo Civil (CPC), autoriza uma mudança
na ordem jurídica existente, ou seja, promove-se uma conformação jurisdicional
da relação jurídica tal como definida pelo ato[3].
Por seu turno, na ação administrativa especial de condenação à prática de ato
devido (arts. 66.º e ss., CPTA), enquanto ação de condenação [4.º/2 b), CPC], o
autor arroga-se na titularidade de um direito, que afirma estar a ser violado,
e pretende, não apenas a declaração de existência ou ameaça da violação, mas
também a condenação do réu na realização da prestação destinada à reintegração
do direito violado. São, nas palavras de Remédio Marques[4],
as ações dotadas de maior eficácia, porquanto têm em vista a ulterior
realização forçada ou coativa da prestação devida. É neste mesmo sentido que,
transpondo para o plano do Contencioso Administrativo, Mário Aroso de Almeida
afirma que deve funcionar, quanto a esta questão, um raciocínio idêntico àquele
que se estabelece entre a ação de condenação e as ações que proporcionam tutela
menos intensa: “em princípio, o autor deve escolher a forma de ação que lhe
proporciona a mais intensa tutela jurídica, isto é, a ação de condenação”[5].
No sentido supra referido dispõem as soluções consagradas no artigo 67.º/1 b)
e c), CPTA, que admitem que, contra um ato de recusa de um ato administrativo
ou de apreciação de requerimento dirigido à prática de um ato administrativo,
seja deduzido um pedido de condenação à prática do ato devido, bem como o
artigo 66.º/2, CPTA, que estabelece que a eliminação da ordem jurídica do ato de
indeferimento “resulta diretamente da pronúncia condenatória”. Conclui-se,
portanto, que a reação a situações de indeferimento é a ação de condenação à
prática de ato devido e não já a de impugnação de ato administrativo, pelo que
o processo desta segunda ação só poderá, em princípio, ser utilizado para
reagir contra atos de conteúdo positivo[6].
A ratio do artigo 51.º/4, CPTA, é a de que, à partida, não haverá
razão atendível ao interesse em agir contra um ato de recusa da Administração
por via da sua mera impugnação, uma vez que, quando o autor se dirige aos
tribunais administrativos para reagir, seja contra a recusa ou inércia da
Administração, fá-lo no sentido de obter uma pronúncia judicial que proporcione
a obtenção do ato pretendido e não em virtude da mera anulação ou declaração de
nulidade do ato praticado. Se assim fosse, não haveria interesse do particular.
Imaginemos o seguinte caso: X. requer à Administração um subsídio de 5.000€
para uma produção vinícola, o qual é recusado. Se, neste caso, X. se limitar a
pedir a anulação do ato de recusa, de nada lhe servirá para tutelar o seu
interesse em receber os 5.000€, visto que a anulação de um ato, como vimos no
início desta análise, se limitaria a declarar a possível ilegalidade do ato e,
a concluir pela mesma, a expurgar o ato do sistema. Para requerer os 5.000€, X.
teria que condenar a Administração à prática do ato devido, ou seja, a
pagar-lhe o subsídio. Até porque, se a Administração continuar a não querer
cumprir, X., mediante a ação de condenação, terá um título executivo que o
habilitará a prosseguir para processo executivo sem necessidade de outras
medidas, na sequência da já apresentada definição de ação de condenação (artigo
46.º/1 a), CPC).
Por outro lado, como bem releva
Aroso de Almeida, “no âmbito do processo de condenação recai sobre o autor o
ónus de deduzir todos os elementos constitutivos em que se possa sustentar a
sua pretensão e sobre o demandado o correspetivo ónus de os impugnar, assim
como deduzir todos os elementos impeditivos, modificativos ou extintivos”, o
que leva a que haja, em sede de condenação, uma exaustão dos factos e
argumentos apresentados por ambas as partes, havendo uma definitividade no
esclarecimento do litígio e, portanto, a pretensão do autor é analisada na sua
totalidade.
Nestes termos, sendo deduzido um
pedido de anulação de um ato administrativo de indeferimento, o tribunal deve
convidar o autor à substituição da petição, por falta de adequação do pedido,
nos termos do art.51.º/4, que consubstancia corolário do artigo 89.º/2 (por via
do nº3), sendo necessária a dedução do pedido de condenação. Se este existir, o
pedido de anulação é irrelevante, como resulta do 66.º/2. Se o autor não sanar
o vício procedimental, nos termos do artigo 89.º haverá absolvição da
instância.
Firmada a regra geral do artigo
51.º/4 de que apenas são impugnáveis atos de conteúdo positivo, o prof. Mário
Aroso de Almeida apresenta casos excecionais de impugnação de atos de
indeferimento quando haja justificação pelo autor da sua pretensão de mero
reconhecimento judicial de que o ato foi ilegal e a consequente remoção da
ordem jurídica, e não a obtenção do ato ilegalmente recusado. Peguemos no
exemplo dado pelo professor: X. requer uma autorização de construção, que é
indeferida com base no argumento de que o projeto de construção violaria
disposições urbanísticas aplicáveis. Imaginando que X. teve entretanto outras
propostas de trabalho e não avançaria para aquela construção naquele momento;
todavia, pretendia impugnar, a fim de, no futuro, puder vir ali a construir.
Nesta situação, para o referido autor, X. poderia limitar-se a impugnar e não
seria necessário o recurso à ação de condenação. De todo o modo, para que
esteja preenchida esta situação de exceção, o impugnante terá que demonstrar,
justificadamente, que terá utilidade na mera anulação do ato e, por outro lado,
que essa utilidade é autónoma em relação à que resultaria da condenação à
prática do ato devido.
Por outro lado, em casos em que
a posição do interessado se satisfaça com a mera amputação do ato, “designadamente
através da eliminação de cláusulas acessórias que nele tenham sido ilegalmente
inseridas”[7],
ao interessado bastará a impugnação, mediante anulação da parte desfavorável.
Aroso de Almeida refere-se,
ainda, a dois outros casos de relevo:
x --> Atos parcialmente indeferidos: na parte em que é
desfavorável à pretensão do interessado, entender-se-á como um ato de
indeferimento, pelo que o interessado terá que deduzir um pedido autónomo de
condenação à prática de ato devido, mas somente nessa fação desfavorável, visto
que no restante pedido o interessado terá retirado um benefício e,
consequentemente, não lhe interessará remover todo o ato praticado. Nas
palavras de Aroso de Almeida o que o interessado pretende é “que o ato seja
complementado por uma determinação que amplie a extensão do benefício concedido”.
x --> Atos de conteúdo ambivalente[8]:
os sujeitos para os quais o ato reflete um conteúdo negativo terão interesse na
anulação do ato, mas a sua pretensão só ficará verdadeiramente verificada
mediante uma cumulação [admitida pelo artigo 47º/2 a), CPTA] com uma ação de
condenação à prática de ato devido. Imaginando que X. se vê preterido por T.,
ilegalmente, num concurso para assistente de Contencioso Administrativo na Faculdade
de Direito da Universidade do Porto. X. terá interesse em impugnar a nomeação
ilegal de T. Mas, por outro lado, para alcançar o cargo de assistente terá que
condenar a Administração à prática do ato devido, a fim de satisfazer a
totalidade da sua pretensão. Imaginando que X. se limitaria a pedir a
condenação. Quid iuris? Segundo Aroso
de Almeida, “quem pede a condenação da Administração (…) com fundamento na
ilegalidade (…) está implicitamente a pedir que o tribunal reconheça e declare
essa ilegalidade e, portanto, [que] anule o ato”. Assim sendo, na ótica deste
autor o próprio tribunal sanaria o vício sem necessidade de se recorrer ao
artigo 89º para substituição da petição (parece ser esse o fundamento do
sistema, com base nos artigos 2º, CPTA e 20.º/5, CRP).
Beatriz Santos (nº19519)
[1] Nas palavras de Vasco Pereira da
Silva releva-se a importância da abertura da noção processual de ato administrativo
com a sua elevação a princípio constitucional – “são impugnáveis todos os atos
administrativos que, em razão da sua situação, sejam suscetíveis de provocar
uma lesão ou de afetar imediatamente posições subjetivas de particulares”
(vide: SILVA, Vasco Pereira da; “O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise: ensaio sobre as ações no novo processo administrativo”; 2ªedição,
Almedina, 2009)
[2] Sérvulo Correia afirma mesmo que com
esta alteração os atos de conteúdo negativo perdem a natureza de atos
administrativos.
[3] Como afirma Sérvulo Correia em “Impugnação
de atos administrativos”, in Estudos
Vários, volume II, Cadernos de justiça administrativa, nº16, pp.11-15, 1999
[4] MARQUES, J. P. Remédio; “Ação
declarativa à luz do Código revisto”, Coimbra Editora, 3ªedição, 2011
[5] ALMEIDA, Mário Aroso de; “O novo
regime do processo nos tribunais administrativos”; Almedina, 2005, 4ªedição
[6] Diferentemente, Marcello Caetano
afirmara que o conceito de ato administrativo impugnável compreendia, ainda, os
atos de conteúdo negativo. (vide
ALMEIDA, Mário Aroso de; “Considerações em torno do conceito de ato
administrativo impugnável” in Estudos em
homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano: no centenário do seu nascimento,
volume II, Lisboa, 2006, pp.259-294)
[7] ALMEIDA, Mário Aroso de; “Manual de
Processo Administrativo”, Almedina, 2012
[8]
São atos com conteúdo positivo
para os beneficiários e negativo para outros sujeitos [ex. concursos]
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