A figura da
aceitação do acto administrativo é característica do ordenamento jurídico
português, que a prevê no artigo 56º do CPTA e nos artigos 53º/4 e 160º/2 do
CPA[1]. No
primeiro caso, a lei estatui que o aceitante perde a faculdade de impugnar
contenciosamente o acto; no segundo caso a consequência passa pela impossibilidade
de reclamação ou recurso hierárquico. Para além do nosso ordenamento, só o
direito italiano conhece a figura em apreço, aplicando-a apenas às impugnações
contenciosas e não às administrativas. Em Itália é reconhecida apenas de forma
jurisprudencial e doutrinária, sendo que lhe é aplicado, extensivamente, o
regime processual civil sobre a aceitação de sentenças[2]. No
nosso trabalho iremos, essencialmente, analisar o artigo 56º do CPTA, embora as
conclusões sejam de certa forma transversais à aceitação
de actos administrativos regulada pelo CPA[3].
O objecto deste estudo são os
fundamentos da aceitação do acto administrativo, quais os valores em causa na
consagração desta figura jurídica. Assim sendo, não nos iremos debruçar sobre a
noção, distinção de figuras afins e a sua natureza jurídica. Iremos partir da
noção que Vieira de Andrade oferece,
definindo a aceitação como “um acto
jurídico no qual a lei estabelece como efeito a preclusão do direito de
impugnação do particular aceitante”[4].
Em nossa opinião, esta figura
concilia vários valores e princípios essenciais do ordenamento jurídico
português: por um lado, como contra-fundamentos
da consagração da figura[5], a
legalidade administrativa e o direito de acesso aos tribunais (neste caso na
vertente do direito de impugnação de actos administrativos); por outro lado, a
segurança jurídica e a boa fé. Iremos analisar cada um dos valores
individualmente.
A Administração Pública tem de
prosseguir o interesse público em obdiência à lei (art. 266º/2 CRP e art. 3º do
CPA). “Os orgãos e agentes da
Administração Pública só podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites
por ela impostos[6]”, sendo
necessário que toda a actuação da Administração se fundamente na lei, sendo
irrelevante que seja agressiva ou prestacional. Assim, o princípio da
legalidade desdobra-se em duas dimensões: preferência de lei e reserva de lei.
A primeira, a que nos interessa, significa que os actos da Administração não
podem contrariar a lei, tendo esta prevalência sobre aqueles. Caso os actos não
respeitem a lei são ilegais, recaindo sobre a Administração um verdadeiro dever
de eliminar a ilegalidade cometida[7].
A aceitação
do acto administrativo põe em causa a legalidade administrativa, permitindo que
actos ilegais[8] se
mantenham na ordem jurídica. Isto acontece porque o aceitante, na maior parte
das vezes o principal interessado naquele acto jurídico, perde a faculdade de
impugnar. No entanto, o príncipio da legalidade não é afastado completamente,
pois a aceitação do acto administrativo é meramente relativa, i.e., só aquele particular não poderá
impugnar o acto, tendo outros particulares ou mesmo o Ministério Público a
possibilidade de ir a tribunal pedir a anulabilidade do acto.
O direito[9] de
acesso aos tribunais consagrado no art. 20º/1 da CRP e no art. 268º/4
relativamente a actos jurídico-públicos é um direito análogo aos direitos,
liberdades e garantias (art. 17º CRP)[10], e uma
concretização do princípio estruturante do Estado de Direito. Podemos
considerá-lo como um direito fundamental instrumental em relação aos restantes,
porque é ele que permite a defesa de todos os outros direitos fundamentais em
tribunal. A garantia de acesso aos tribunais é uma garantia plena, não podendo
esta ser restringida arbitrariamente, havendo violação de um direito
fundamental caso isso aconteça. Como se pode calcular, a aceitação do acto
administrativo coloca-a em causa, isto porque a lei estipula, como consequência
da aceitação, a perda da faculdade de impugnação do acto administrativo.
Este direito não implica que o
particular não possa, em qualquer caso, ir a tribunal defender os seus
direitos. Como Jorge Miranda/ Rui
Medeiros[11]
referem, a consagração de pressupostos processuais não viola o direito de
acesso aos tribunais, desde que proporcionais e não arbitrários[12]. Sendo
a aceitação do acto administrativo um pressuposto processual negativo, não
podemos concluir imediatamente que a consagração legislativa do mesmo é
inconstitucional. Essa conclusão só poderá ser retirada após a análise da
proporcionalidade da restrição ao direito fundamental de acesso aos tribunais
relativamente aos bens que estão a ser tutelados com a figura jurídica.
Sendo consensual, actualmente, que a
aceitação do acto administrativo é um pressuposto processual negativo, já é
discutido se é um pressuposto autónomo ou se pertence a outro preexistente. Rui Machete considerava que a aceitação
funcionava como um requisito negativo da legitimidade, sendo a falta de
legitimidade consequência da renúncia no direito substantivo ao interesse
legítimo[13]. Vasco Pereira da Silva, por outro lado,
reconduz a aceitação ao interesse processual, porque o particular perde o interesse
na impugnação com a aceitação[14]. Vieira de Andrade afirma que estamos
perante um pressuposto processual distinto da legitimidade e interesse
processual[15].
Como fundamentos a favor da
consagração legislativa da aceitação do acto administrativos podemos mencionar
dois: o princípio da boa fé e o princípio da segurança jurídica.
A boa fé,
embora originária do Direito Privado, tem hoje grande relevância no Direito
Administrativo. A comprovar isto está a inscrição do princípio da boa fé como
princípio orientador da actividade administrativa na revisão constitucional de
1997 (art. 266º/2 CRP) e a previsão expressa do mesmo no CPA em 1996 (art. 6º-A
CPA)[16]. A boa
fé impõe que os sujeitos tenham nas suas relações comportamentos correctos,
leais e éticos, criando certos deveres acessórios que as partes devem respeitar
nas relações administrativas.
Existem dois
subprincípios que concretizam o princípio da boa fé: o princípio da tutela da
confiança e o princípio da materialidade subjacente. O primeiro, que é o mais
relevante para o nosso estudo, tem como objecto proteger a confiança criada na
outra parte da relação jurídica, podendo esta ser o particular (o que sucedia tradicionalmente),
como a própria Administração (é o que decorre da formulação do art. 6º-A/1 do CPA).
Visa-se salvaguardar o sujeito contra actuações imprevisíveis da outra parte. A
tutela da confiança pressupõe quatro requisitos: a) a existência de uma situação
de confiança; b) justificação para essa confiança; c) investimento dessa mesma
confiança; d) frustração da confiança por parte daquele que a criou[17].
Ligado à boa
fé está o princípio da proibição do venire
contra factum proprium, que consiste na proibição de comportamentos
contraditórios, não permitindo que um sujeito adopte uma conduta e
posteriormente uma conduta contrária, frustrando as expectativas geradas em
torno da primeira. Assim sendo, caso o sujeito tivesse aceitado o acto, a
impugnação do mesmo corresponderia a um comportamento contraditório com o da
aceitação[18].
Transpondo estas ideias para o nosso
problema, na aceitação do acto administrativo tutela-se a confiança da
Administração e de possíveis terceiros. Quando alguém se conforma com o conteúdo
do acto, na Administração cria-se a confiança que o aceitante não vai impugnar
aquele acto. Com base na protecção desta confiança, o legislador impôs como
efeito jurídico daquela conformação a perda da faculdade de impugnar o acto.
Além da Administração, poderá haver terceiros que pensaram que não ia haver qualquer
impugnação do acto. Este terceiro pode ser o directo destinatário do acto
administrativo e o principal beneficiário do mesmo, sendo quem aceitou alguém
lesado indirectamente. Caso permitíssemos que o aceitante impugnasse o acto,
estaríamos a frustrar a confiança da Administração e dos terceiros. Esta
confiança nunca é absoluta, pois só o aceitante é que não poderá impugnar o
acto. Outros sujeitos, ou mesmo o Ministério Público, poderão lançar mão da
acção especial de impugnação de actos administrativos Por este motivo,
concordamos com Vieira de Andrade quando fala numa mera estabilidade relativa[19].
Sandra Lopes Luís considera que a aceitação do acto administrativo tutela a
confiança da Administração Pública e como consequência o interesse público[20]. Não
concordamos com este entendimento. O princípio da prossecução do interesse
público pressupõe que a Administração não actue contrariamente à lei, pois é
esta que define os interesses públicos da Administração[21].
O princípio da segurança jurídica não
tem consagração expressa na Constituição Portuguesa, mas é um elemento
constitutivo do Estado de Direito (art. 2º CRP). A segurança jurídica é
necessária para o ser humano planear e conformar as suas condutas, não sendo
surpreendido por novas circunstâncias. Este princípio está intimamente ligado à
tutela da confiança referido no âmbito do princípio da boa fé, contudo podemos
distingui-los, já que, na boa fé, designadamente no seu corolário da protecção
da confiança, está em causa a vertente subjectiva da segurança jurídica.
Analisam-se os efeitos que um determinado comportamento de um sujeito teve
noutro particular; a confiança criada num sujeito em concreto[22].
Relativamente aos actos da
Administração, entende-se que os actos administrativos gozam de uma tendencial
imutabilidade (força de caso decidido dos actos administrativos). Há um certo
paralelismo entre a força de caso julgado das sentenças e a tendencial
irrevogabilidade do acto administrativo. Gomes
Canotilho considera que isto se traduz em: 1) autovinculação da
Administração na qualidade de autora do acto e como consequência da
obrigatoriedade do acto; 2) tendencial irrevogabilidade do acto a fim de
salvaguardar os interesses dos particulares destinatários do acto[23].
O autor parece considerar que a
segurança jurídica, no que respeita aos actos da administração, apenas tem o
objectivo de proteger os particulares. Em relação ao nosso tema, quando a
Administração pratica um acto administrativo, vários particulares podem ser
afectados pelo mesmo. O aceitante, caso pudesse impugnar o acto administrativo,
estaria a pôr em causa a previsão de não impugnabilidade não só da
Administração Pública, mas também dos restantes particulares.
No entanto, parece-nos que a
segurança jurídica não visa tão só proteger os particulares contra os poderes
públicos. Também os entes públicos precisam de previsibilidade para conformar
as suas condutas e não serem surpreendidos. Neste sentido, mesmo que só a
Administração Pública seja “beneficiada” com a aceitação do acto
administrativo, a segurança jurídica continuará a ser um valor a ter em conta
para a sua constitucionalidade e consagração legislativa.
Os direitos, liberdades e garantias
não vivem sozinhos no ordenamento jurídico. Consequentemente, eles não são
absolutos e têm de se compatibilizar com outros princípios expressos na
Constituição. Além destes casos, ainda existem valores e princípios que, embora
não expressamente consagrados na Constituição, derivam da mesma (a segurança
jurídica é um exemplo). Neste caso também é preciso compatibilizar os direitos,
liberdades e garantias com estes valores.
Um direito fundamental pode ser restringido
das seguintes formas: 1) directamente pela Constituição; 2) através de lei, mas
autorizada pela Constituição; 3) através de lei, sem autorização expressa da
Constituição. Relativamente ao direito de acesso aos tribunais, a Constituição
não restringe nem autoriza expressamente a restrição do mesmo. Assim sendo, a
única possibilidade de restringir o direito seria através de uma restrição não
expressamente autorizada pela Constituição. As restrições implícitas são
permitidas, pois é necessário salvaguardar outros interesses
constitucionalmente protegidos. Contudo, é preciso afirmar que estas restrições
ainda funcionam dentro da Constituição, sendo necessário encontrar nela
interesses ou princípios que nos levem a essa restrição. Estas restrições estão
sujeitas ao procedimento das leis restritivas (art. 18º/2 e 3 CRP).
Não sendo este o local apropriado
para analisar todo o procedimento das leis restritivas, apenas iremos referir
os dois requisitos essenciais para o nosso problema: o princípio da
proporcionalidade e a salvaguarda do núcleo essencial do direito fundamental[24]. O
princípio da proporcionalidade (art. 18º/2) implica que a restrição legal seja
adequada, necessária e proporcional (em sentido restrito). A lei restritiva tem
que responder ao fim visado, tem que ser a única forma possível de atingir
aquele fim e não pode atingir em demasia o direito fundamental restringido em
comparação com a vantagem que outro bem constitucionalmente protegido vai
usufruir. O princípio da salvaguarda do núcleo essencial (art. 18º/3) visa
afirmar que existe uma parcela do direito que nunca poderá ser restringida.
Em nossa opinião, a restrição do
direito de acesso aos tribunais não é desproporcional em relação aos interesses
constitucionalmente protegidos com a mesma. O particular que aceita o acto
administrativo conforma-se com o conteúdo do mesmo, levando a Administração
Pública e outros sujeitos a pensar que ele não impugnará o acto. Caso permitíssemos
que continuasse a poder ir a tribunal, estaríamos a violar a confiança criada
nas outras entidades.
Em relação à legalidade
administrativa, também pensamos que ela não é afectada de forma abusiva. Aquele
acto administrativo continuará a ser impugnável por outros sujeitos que não o
tenham aceitado e até pelo Ministério Público. Apenas existe uma estabilidade
relativa, como já referimos supra.
Além disso, a aceitação do acto administrativo nunca pode ter como objecto um
acto nulo. Dizemos isto porque neste caso não há interesses a tutelar, “não estamos perante uma verdadeira decisão
de autoridade da Administração que mereça a protecção acrescida da ordem
jurídica, e esse é o pressuposto e a razão de ser do instituto”[25].
Como requisito da sua
constitucionalidade, é necessário que exista uma vontade livre e esclarecida na
aceitação do acto administrativo. O particular não pode aceitar se estiver com
receio das consequências do não cumprimento, como tem de conhecer da eventual
ilegalidade do acto para que a aceitação seja eficaz[26].
Mais dúvidas sobre
constitucionalidade suscita a aceitação tácita, pois ela deduz-se de factos
incompatíveis com a vontade de impugnar (art. 56º/2 CPA). Pode parecer que
estamos a restringir em demasia o direito fundamental de acesso aos tribunais
com base em suposições, sendo desproporcional essa restrição relativamente ao
que se pretende tutelar.
Contudo,
isto não pode ser visto dessa forma. Os factos incompatíveis com a vontade de
impugnar são uma questão de direito e por isso uma incompatibilidade normativa. O juiz, quando estiver a julgar um
caso concreto, vai ponderar os interesses em jogo, como a boa fé ou a protecção
da confiança. Se concluir que a impugnação resultará na violação desses valores
decidirá que existiu aceitação tácita do acto administrativo.
Para ajudar
a tese da constitucionalidade do preceito, há que ter em conta que, em caso de
dúvida, o juiz julga a favor do direito de acesso aos tribunais e conclui que
não existiu aceitação[27]. Na
aceitação tácita, caso não se chegue a nenhuma conclusão, prevalece o direito
fundamental restringido; o direito de acesso aos tribunais.
[1] Também esteve prevista no art. 47º do
Regulamento do STA, que estava incluído na subsecção “Da legitimidade para
recorrer” e ainda no Código Administrativo –art. 827º -, numa secção relativa à
legitimidade e aos prazos para recorrer.
[2] Sobre as teses sustentadas em Itália, Vieira
de Andrade, “A Aceitação do Acto
Administrativo”, 2003, p. 912-913.
[3] Como Vieira de Andrade refere, cit, p. 908, a aceitação que impede a impugnação
administrativa é extremamente relevante para o contencioso administrativo caso
estejamos perante um recurso hierárquico necessário. A perda da faculdade de
impugnação administrativa terá como consequência a impossibilidade de
impugnação contenciosa, pois esta exige que tenha existido previamente um
recurso hierárquico.
[4] Sobre as questões aqui não desenvolvidas,
Vieira de Andrade, cit, p. 907 e ss, Rui Machete, Sanação (Do Acto Administrativo Inválido), 1996, p. 336 e ss,
Sandra Lopes Luís, A Aceitação do Acto
Administrativo, 2008.
[5] Seguindo a expressão de Sandra Lopes Luís,
cit, p. 132.
[6] Diogo Freitas do Amaral, Curso, II, p. 42.
[7] Neste sentido, Marcelo Rebelo de Sousa/André
Salgado de Matos, Direito Administrativo
Geral, I, p. 163, Diogo Freitas do Amaral, Curso, II, p. 463-465.
[8] Como refere Sandra Lopes Luís, a aceitação
pode ter como objecto um acto administrativo válido. Neste caso, o argumento do
princípio da legalidade não procede. A aceitação pode recair sobre um acto
válido, pois pode haver reclamação ou recurso hierárquico sobre o mérito (art.
159º CPA). Sendo a acção de impugnação de actos administrativos de mera
legalidade, a aceitação de actos válidos não nos interessa, ob. cit., p.
148-149.
[9] Discute-se se o direito de acesso aos
tribunais é um direito ou uma garantia. Não vamos entrar na discussão e
usaremos as expressões indiferenciadamente.
[10] Ver, por todos, Jorge Miranda /Rui Medeiros, Constituição da Républica Portuguesa Anotada,
Tomo I, 2005, p. 144.
[11] Jorge Miranda / Rui Medeiros, cit, p.
187-188.
[12] Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 2003, p. 498-499
refere que não podem haver pressupostos processuais desnecessários, não
adequados e desproporcionados.
[13] Rui Machete, cit, p. 341.
[14] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2º ed, 2009,
p. 374.
[15] Vieira de Andrade, cit, p. 926 e ss.
[16] Sobre o surgimento da boa fé no Direito
Administrativo, Menezes Cordeiro, Da Boa
Fé no Direito Civil, p. 483 e ss.
[17] Sobre os pressupostos da protecção da
confiança, ver Menezes Cordeiro, cit, p. 1243 e ss.
[18] Neste sentido, Sandra Lopes Luís, cit, p.
138, Mário Esteves de Oliveira/ Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais
Administrativos, Vol I, p. 372.
[19] Vieira de Andrade, cit, p. 922.
[20] Sandra Lopes Luís, cit, p. 136.
[21] Afirmando claramente isso, Diogo Freitas do
Amaral, cit, II, p. 36 e 41.
[22] Gomes Canotilho, cit, p. 257, Jorge Miranda,
Manual de Direito Constitucional, IV,
4º ed, 2008, p. 273-274, Reis Novais, Os
Princípios Constitucionais Estruturantes da Républica Portuguesa, 2004, p.
260 e ss.
[23] Gomes Canotilho, cit, p. 265.
[24] Sobre a matéria das leis restritivas, ver,
Gomes Canotilho, cit, p.448 e ss, Jorge Miranda, cit, p. 366 e ss.
[25] Vieira de Andrade, cit, p. 923-924.
[26] Vieira de Andrade, cit, p. 924-925
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