A acção popular é um mecanismo
existente, quer na acção administrativa comum, quer na acção administrativa
especial, no qual os sujeitos, tendo ou não interesse pessoal na demanda, têm
direito a propor uma acção para protecção de certos interesses, com vista ao
controle da legalidade da actuação administrativa e defesa do interesse
público.
Surge
em primeiro lugar consagrada na Constituição da Republica Portuguesa, no artigo
52º/3, que apenas a admite nos termos e casos previstos na lei. É então desde
logo (e por interesse da matéria em questão) que a iremos apreciar nos termos
do contencioso administrativo, que no Código do Processo nos Tribunais
Administrativos (doravante CPTA) a consagra expressamente, quer para a acção
administrativa comum (artigo 9º/2 do CPTA), quer para a acção administrativa
especial (de impugnação de actos administrativos – artigo 55º do CPTA; de
condenação à prática de acto devido – artigo 68º do CPTA; de impugnação de
normas regulamentares – artigo 73º/2 do CPTA; de declaração de ilegalidade por
omissão – artigo 77º/1 do CPTA).
Alguma
doutrina, como o professor Paulo Otero, dizia anteriormente, que no âmbito da
acção popular, se deveria prescindir-se da exigência de um interesse pessoal e
directo, ou de um interesse passível de ser individualizado para aferir a
legitimidade activa, pois já não haveria qualquer defesa de um interesse público
e não apreensível por um só sujeito, e estar-se-ia sim, a defender razões
condenadas por um egoísmo da parte do autor. O CPTA pôs fim a esta corrente,
desde logo com a redacção do artigo 9º. É verdade que não se exige a existência
de um interesse pessoal, no entanto, também não se descarta a possibilidade de
existência do mesmo. Da nossa parte, achamos que foi uma boa opção do
legislador pois em qualquer dos casos consagrados no referido artigo, o autor
popular retira um benefício, ainda que para a restante comunidade ele passe
também a existir. Não querendo correr o risco de entrar em discussões
filosóficas que se arrastam há séculos (nomeadamente no teor do
altruísmo/egoísmo), de outra forma não poderia ser, pois não acreditamos que
alguém intente uma acção, seja ela qual for, despendendo para tal de certos
recursos, se não tivesse qualquer interesse (para além da garantia de
legalidade dos actos da Administração Pública), não se acreditando ser possível
uma actuação completamente altruísta.
Apesar
da corrente consagrada, no âmbito da acção popular ser marcadamente objectivista,
temos como exemplo da corrente subjectivista (embora fora da explicitada acção)
a alínea a) do número 1 do artigo 55º, que exige a existência de um interesse
directo e pessoal na acção administrativa especial de impugnação de actos
administrativos.
Depois
de apresentadas as distinções entre as concepções consagradas no CPTA, com o
que não concordamos é com o facto da inexistência de limites à legitimidade do
autor popular. É certo que por um lado, com a acção popular, permite-se um
controlo da Administração Pública e da legalidade da actuação da mesma, mas não
será excessivo, quando levado ao extremo, toda e qualquer pessoa poder propor
uma acção popular quando a isso lhe aprouver? Basicamente, será coerente
deixar, até por razões de economia processual, que se intentem acções sem saber
se de facto há uma razão válida subjacente a elas, apenas (em alguns casos)
prejudicando a actuação da Administração Pública, que em última linha será (ou
deverá ser levada a cabo) para benefício dos particulares? Pois somos da
opinião que não. Pensamos que a acção popular deve antes de tudo ser limitada
por algumas condições para a interposição de acções. Ora se não, vejamos: O
Ministério Público, órgão do Estado que em primeira linha deve garantir a
legalidade e o interesse público, tem alguns limites impostos na actuação em chamada
acção pública, no âmbito da acção administrativa especial para condenação à prática
de acto legalmente devido (o dever de praticar o acto tem de decorrer
directamente da lei e tem de estar em causa a ofensa a direitos fundamentais) –
artigo 68º/1 c) do CPTA. Porque é que o particular, que por vezes nem tem
qualquer interesse, não fica sequer prejudicado com a actuação da administração
nem retira qualquer benefício específico (em ultima linha retira sempre a
legalidade da actuação da Administração Pública) da acção que interpõe, não tem
limites à actuação neste âmbito? Não nos parece fazer sentido que assim seja,
nem nos parece haver um fundamento sério e coeso que o justifique.
Por
seu lado, o Professor Vasco Pereira da Silva, pensa também ser errada a
inexistência de um limite imposto à actuação do autor popular e a sua distinção
face aos limites impostos ao Ministério Público. Como solução, o professor diz
que se deviam aplicar ao autor popular os limites impostos ao Ministério
Público.
Da
nossa parte, apesar de concordarmos com o professor, propomos como solução a
adopção de uma concepção mais subjectivista, impondo como limites à actuação do
autor popular a existência de um interesse comum aos membros da comunidade (não
se exigindo que fosse directo, ou efectivo) e que da acção desenvolvida
resultasse uma utilidade objectiva e efectiva não só para o autor, mas para a
comunidade em geral. Sabemos os riscos que corremos de cair na legitimidade
singular prevista nos diversos meios contenciosos, mas o que se pretende aqui é
que o interesse seja comum a um grupo de pessoas sujeitas à actuação da
Administração e não apenas e expressamente de um sujeito em particular, que só
o afecte a ele directamente. Propomos esta solução, em primeiro lugar porque
existiria uma maior coerência e uniformização de regimes e porque devido às
razões supra explicitadas, em último extremo, poderíamos vir a assistir a uma
verdadeira vulgarização das acções contra a Administração Pública, pelo que a
solução actual não nos parece a mais acertada. Ainda que a admitir alguma
inexistência de limites, seria da parte do Ministério Público, entidade com
mais preparação (pelo menos teoricamente) para garantir a legalidade e avaliar
correctamente a utilidade de uma acção contra a Administração Pública.
Referimos
portanto a importância de uma restrição à legitimidade do autor popular, por
entendermos que o sistema actual não está concebido da melhor forma, sendo
necessário introduzir algumas modificações.
Rita Paralta Camilo - nº 19835 Subturma 4
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