Artigo 73.º do Código de Processo Tribunais
Administrativos:
“1. A declaração de ilegalidade
com força obrigatória geral pode ser pedida por quem seja prejudicado pela
aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo,
desse que a aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal, em três
casos concretos, com fundamento na sua legalidade.
2. Sem prejuízo do disposto no
número anterior, quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem
dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, o lesado
ou qualquer entidade referida no nº 2 do artigo 9º pode obter a desaplicação da
norma pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso
concreto.
3. O Ministério Público,
oficiosamente ou a requerimento de qualquer das entidades referidas no nº 2 do
artigo 9.º, com a faculdade de estas se constituírem como assistentes, pode
pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, sem necessidade
da verificação da recusa de aplicação em três casos concretos a que se refere o
nº 1.
4. O Ministério Público tem o
dever de pedir a declaração com força obrigatória geral quando tenha
conhecimento de três decisões de desaplicação de uma norma com fundamento na
sua ilegalidade.(..)”
Trata-se da norma que regula a
legitimidade activa em sede de acção de impugnação de normas administrativas, entende
a doutrina que o conceito de norma administrativa tem de ser aqui entendido em
sentido amplo, de modo a abranger todas as disposições administrativas que
tenham efeitos gerais e abstractos[1],
por isso, há quem fale neste âmbito no conceito de regulamento administrativo [2].
No respeito à legitimidade activa,
há que reconhecer que estamos perante várias situações distintas:
·
Em primeiro lugar cabe referir a regra geral de
legitimidade (presente no art. 73.º/1 CPTA): quem alegue ser (ou poder vir a
ser de forma previsível) prejudicado pela aplicação da norma pode pedir a
declaração de ilegalidade da norma com força obrigatória geral, desde que existam
três casos concretos em que o tribunal desaplicou aquela mesma norma. Esta
disposição concede aos particulares que se considerem lesados, a possibilidade
de impugnarem a norma administrativa.
·
O
particular pode ainda interpor esta acção, havendo apenas lugar à declaração de
ilegalidade com efeitos no caso concreto, se se estiver perante uma norma
exequível por si mesma, ou seja, cuja produção de efeitos não dependa de um
acto administrativo ou judicial de aplicação[3]
(art. 72.º/2 CPTA).
·
Ainda no caso em que se trate de uma norma
exequível por si mesma, pode o actor popular (o mesmo é dizer, as entidades
referidas no art. 9.º/2 CPTA), propor a acção de impugnação da mesma, embora a
declaração de ilegalidade apenas tenha efeitos no caso concreto (art. 72.º/2
CPTA).
·
O Ministério Público poderá propor que a norma
seja declarada ilegal, fazendo-o por sua própria iniciativa ou a pedido de
alguma das entidades do art. 9.º/2 CPTA (entidades estas que podem
constituir-se assistentes do Ministério Público) com força obrigatória geral,
sem que tenha de verificar-se o requisito de prévia desaplicação em três casos
concretos. Note-se que, de acordo com o disposto no art. 73.º/4 CPTA, impende
sobre o ministério público o dever de propor esta acção sempre que tenha
conhecimento que uma norma foi desaplicada em três casos concretos.
A doutrina discute a bondade desta
solução, havendo várias posições. O professor Vieira de Andrade considera que o
regime “assegura a protecção plena dos
titulares de direitos e interesses legalmente protegidos ao nível do caso
concreto”[4] e nessa
medida concretiza a exigência constitucional presente no art. 268.º/5 da Constituição da República Portuguesa, embora o
Professor reconheça que poderão haver situações em que se justificaria a
pronúncia de uma sentença com força obrigatória geral ainda com vista a
proteger os interesses dos particulares. De todo o modo, este Autor reconhece
que a pronúncia de ilegalidade de uma norma com força obrigatória geral é
concebida pelo legislador como uma questão de interesse público.
Posição diferente tem o Professor
Vasco Pereira da Silva, que critica vários aspectos deste regime. Desde logo, o
Autor estranha a contraposição entre a posição do particular, a do ministério
público e do actor popular, pois este último é equiparado ao particular e não
ao Ministério público, o que não faz sentido já que o actor popular actua para
a defesa da legalidade e do interesse público, sendo portanto a sua posição
mais parecida com a do Ministério Público pelo que faria sentido terem um
regime de legitimidade semelhante. Além disto, o autor refere que é
contraditório restringir a legitimidade do actor popular mas simultaneamente
permitir que este peça a intervenção do ministério público, podendo vir a
constituir-se como assistente, pois não obstante ser restringida a legitimidade
para a proposição da acção ao actor popular, permite-se a sua intervenção como
assistente, facultando-lhe a oportunidade de ir ao processo defender o
interesse público, cuja defesa está já assegurada pela intervenção do
ministério público. Seria mais razoável, de acordo com a visão do professor que
se atribuísse ao particular este papel, e é por isso que ele propõe que se faça
uma interpretação correctiva do art. 72.º/3 CPTA a fim de alargar ao particular
a possibilidade de se constituir como assistente do ministério público[5].
Vasco
Pereira da Silva considera que nesta matéria o CPTA estabelece um tratamento
desfavorável para os particulares, pois estes vêm a sua possibilidade de agir condicionada
ao requisito prévio de terem já havido três casos em que a norma foi
desaplicada, ou ao facto de a norma ter um efeito que se repercute na sua
esfera jurídica, ficando fora destas situações todas as outras em que, havendo
um acto administrativo lesivo de direito do particular, nada se pode fazer
quanto ao regulamento administrativo que lhe deu origem[6].
Ora, em face do disposto no art. 268.º/5 CRP que
autonomiza o direito fundamental de impugnação de normas jurídicas deveria
haver outra solução.
A
matéria em análise põe em confronto os direitos dos particulares face à administração
pública, não obstante a protecção dos particulares ser um aspecto muito
importante que o contencioso administrativo deve prosseguir, há também que
olhar para o “reverso da moeda” o que implica reconhecer que aumentar a
legitimidade nesta acção equivalerá a permitir que se impugnem normas que são
gerais e abstractas, e isso pode ser perigoso, pois tem de haver uma certa
estabilidade na ordem jurídica com a qual não se coaduna a abertura total da
legitimidade na acção de impugnação de normas. De todo o modo, deve procurar-se
uma solução que satisfaça os interesses em presença, conseguindo-se um certo
equilíbrio.
[1] Vide, Vieira de Andrade, José; “A
Justiça Administrativa (Lições)”; pág. 211.
[2] Vide, Silva, Vasco Pereira da; “Verde
Cor do direito – Lições de Direito do Ambiente”, págs. 179 e 180.
[3] Vide, Vieira de Andrade, José; “A
Justiça Administrativa (Lições)”; pág. 213.
[4]
Vide, Vieira de Andrade, José; “A Justiça
Administrativa (Lições)“; pág. 213.
[5] Vide,
Silva, Vasco Pereira da, “O contencioso administrativo no divâ da psicanálise”,
pág. 419.
[6] É o caso
de um particular que pede a concessão de uma licença de construção e vê o
pedido indeferido com base no Plano Director Municipal, que considera padecer
de ilegalidade, mas nada poderá fazer quando à impugnação do regulamento.
Mariana Gameiro Branco, nº 19752
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