O Código de Processo nos
Tribunais Administrativos assume a legitimidade como um pressuposto processual,
o qual, no dizer de Mário Aroso de Almeida (in “Manual de Processo
Administrativo”), “não se reporta, em abstrato, à pessoa do autor ou do
demandado, mas afere-se em função da concreta relação que (alegadamente) se
estabelece entre as partes e uma concreta ação, com um objeto determinado”.
O CPTA começa por regular na sua
parte geral, separadamente, a legitimidade ativa (art.º 9.º) e a legitimidade
passiva (art.º 10.º), sendo que, quanto à primeira, volta a estabelecer regras
no artigo 40.º (em matéria de ações relativas a contratos) e no âmbito das
ações administrativas especiais (art.º 55. e 57.º, a propósito da impugnação de
atos administrativos; 68.º, a propósito da condenação à prática de ato devido e
73.º, a propósito de impugnação de normas e declaração de ilegalidade por
omissão).
Em regra, possui legitimidade
ativa quem alegue a titularidade de uma situação cuja conexão com o objeto da
ação proposta o apresente como em condições de nela figurar como autor. Este
pressuposto não se confunde com o interesse processual ou com o interesse em
agir. Em segundo lugar, no n.º 2 do art.º 9.º encontra-se estabelecida a
chamada legitimidade para defesa de interesses difusos.
Conferindo desenvolvimento ao
art.º 9.º, no contexto da impugnação de atos administrativos, o art.º 55.º, n.º
1, consagra a legitimidade: a quem alegue ser titular de um interesse direto e
pessoal (designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou
interesses legalmente protegidos); ao Ministério Público; às pessoas coletivas
públicas e privadas, quanto aos direitos que lhes cumpra defender; aos órgãos
administrativos, relativamente a atos praticados por outros órgãos da mesma
pessoa coletiva; aos presidentes de órgãos colegiais, em relação a atos
praticados pelo respetivo órgão, bem como outras autoridades, em defesa da
legalidade administrativa, nos casos previstos na lei; às pessoas e entidades
mencionadas no n.º 2 do art.º 9.º (qualquer pessoa, associações e fundações
defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público).
Como se vê, o CPTA admite que as
pessoas coletivas têm legitimidade para impugnar atos administrativos quanto
aos direitos e interesses que lhes cumpra defender. Conforme preconiza Mário
Aroso de Almeida, “para que a impugnação se inscreva nas incumbências de uma
pessoa coletiva pública, é necessário que o ato impugnado contenda com os
interesses legalmente estabelecidos como atribuições dessa pessoa coletiva”;
por outro lado e de acordo com o mesmo autor, o CPTA, ao reconhecer também às
pessoas coletivas privadas legitimidade para impugnarem atos administrativos,
“visa consagrar de modo expresso a possibilidade de as associações de qualquer
tipo (o que inclui associações políticas, sindicais e patronais) atuarem, no
respeito do princípio da especialidade, em defesa dos direitos e interesses dos
seus associados”.
Em estreita ligação com o n.º 2
do art.º 9.º, o art.º 55.º, n.º 1, alínea f) vem reafirmar a legitimidade das
pessoas e entidades mencionadas naquele preceito para impugnarem atos
administrativos que ponham em causa os valores referidos nesse preceito, como a
saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a
qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões
Autónomas e das autarquias locais.
Bem ilustrativo da problemática
do reconhecimento da legitimidade ativa, no âmbito do art.º 55.º do CPTA, é o
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, relativo ao Processo n.º 0107/07,
de 17-5-2007. Neste aresto é assinalado que a legitimidade ativa de uma associação
ou fundação pode filiar-se nas alíneas a), c) ou f) do n.º 1 do art. 55º do
CPTA. Porém, como evidencia o STA, a legitimidade ativa de uma associação, fundada
nas alíneas c) ou f), só existirá na justa medida em que atue na defesa dos
interesses, bens ou valores que se insiram no seu objeto social, no cumprimento
das finalidades e objetivos para que foi constituída (alíneas c) e f) do n.º 1
e art.º 9, n.º 2, do CPTA).
Ora,
estando em causa a impugnação de um ato administrativo praticado
pelo Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (INFARMED), pelo
qual foi autorizada a introdução no mercado de um determinado medicamento.
A impugnante (a Associação Mulheres
em Ação) alegava que esse medicamento poderia ser nefasto para a saúde das
mulheres e que ao agir atuava na defesa da sua saúde, e logo, também, na
salvaguarda da saúde pública invocando o disposto nos art.ºs 55, n.º 1, alíneas c)
e f), remetendo esta para o n.º 2 do art.º 9, todos do CPTA.
O STA sublinhou que a legitimidade ativa (isto é, o interesse em demandar face à causa de pedir
invocada) da autora, como titular de interesses individuais ou coletivos
ligados ao fim estatutário, ou como autora popular, titular de um interesse
difuso - no caso das pessoas coletivas
privadas, está relacionada com os direitos e interesses que lhes cumpra
defender (alínea c)) ou com a defesa dos interesses em causa (alínea
f) que remete para o art.º 9, n.º 2). Sublinhou ainda que os termos da
lei referidos no n.º 2 do art.º 9 remetem para a Lei n.º 83/95, de
31.8 (LAP), que trata, em termos gerais, do "Direito de participação
procedimental e de acção popular", cujo o art.º 3, alínea b) exige, como
requisito da legitimidade ativa das associações, que
incluam "expressamente nas suas atribuições ou nos seus objetivos
estatutários a defesa dos interesses em causa no tipo de acção de que se trate".
Citando o referido acórdão, “legislador quis significar que cada associação ou
fundação apenas tem legitimidade para
agir como autora na defesa dos interesses, bens ou valores que se insiram no
seu objecto social, no cumprimento das finalidades e objectivos para que foi
constituída”. Como bem refere Esteves de Oliveira, citado no referido acórdão: "A legitimidade das fundações e associações cinge-se aos
litígios respeitantes aos bens e valores constitucionais para cuja defesa se
constituíram por força de um natural princípio da especialidade - e no caso de
serem de âmbito local, aos bens e valores aí situados".
O STA considerou que a Associação de
Mulheres em Ação, que tem como escopo ”A eliminação da discriminação e a
promoção da igualdade entre homens e mulheres”, não tinha legitimidade ativa. Efetivamente,
a fundamentação da legitimidade ativa num direito que vise a defesa da saúde
pública (a saúde da mulher) constitui um valor constitucional que não se insere
no objeto social daquela associação, ou seja, no conjunto de direitos e
interesses que lhe cumpre defender.
Concluindo, apesar de a
possibilidade de as pessoas coletivas serem consideradas parte legitima nas ações
para impugnação de atos administrativos, essa possibilidade não é irrestrita.
Marta Pratas, nº18296
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