O
contencioso administrativo clássico, de tipo objectivo [1], destinado à mera
verificação da legalidade e defesa do interesse público, transformou-se num “processo de partes”, de natureza
subjectiva, no qual tanto o particular como a administração são partes no
processo (consagrando, deste modo, o princípio da igualdade efectiva nos termos
do artigo 6º do CPTA).
O
critério consagrado no CPTA, em matéria de legitimidade passiva, é o da relação
material controvertida – artigo 10º/1 CPTA; sendo que, a legitimidade enquanto
pressuposto processual, relativo aos sujeitos, encontra-se ligado à qualidade
de parte dos mesmos. Do artigo 10º do CPTA retiramos que tanto as entidades públicas,
como os indivíduos ou as pessoas colectivas privadas são susceptíveis de serem partes
no processo.
A reforma no contencioso
consagra uma solução de preferência pela pessoa colectiva como sujeito
processual [2]; no entanto, fê-lo de uma forma aberta, uma vez que, na prática,
tanto as pessoas colectivas como os órgãos administrativos têm a possibilidade
de actuar como sujeitos processuais. Esta solução clássica, não sendo a mais
adequada na óptica do Prof. Vasco Pereira da Silva, consubstancia uma
verdadeira “crise de identidade” dos
sujeitos administrativos, sendo que, esta problemática deve ser entendida no
quadro das relações jurídicas multilaterais (não deve ser visto apenas como uma
relação bilateral entre a administração e o particular) [3].
Deste modo, o Prof. Vasco Pereira
da Silva afirma que, a noção de pessoa colectiva pública e de órgãos devem ser
repensadas, uma vez que a primeira “não
pode funcionar como único sujeito de imputação de condutas administrativas”,
concluindo que na ordem jurídica portuguesa “se relativiza a ideia de personalidade jurídica das entidades públicas,
e se dá antes primazia à actuação dos seus órgãos” [4]; O que nos leva para
a problemática da personalidade judiciária.
No
CPTA o legislador adoptou uma solução que se aproxima da do processo civil, i.e.,
de considerar a pessoa colectiva como sujeito passivo das relações processuais;
estabelecendo, contudo, uma excepção no que respeita ao Estado (sendo, neste
caso, o ministério o sujeito da relação jurídica nos termos da nº 2 do artigo
10º, 2ª parte).
Já vimos que o artigo 10º
do CPTA se ocupa da legitimidade passiva, procurando determinar quem tem a qualidade
de réu, ou seja, quem corresponde à contraparte na relação material
controvertida com interesse directo em contradizer. Sabemos também que a reforma
estabeleceu um novo critério de determinação da entidade pública demandada: o
réu nas acções administrativas deixou de ser o órgão autor do acto recorrido [5]
e passou a ser a pessoa colectiva de direito público ou o ministério (quando
esteja em causa a pessoa colectiva Estado). No entanto, a epígrafe do art.10º
pode ser enganadora: a questão de saber qual a entidade que deve ser demandada,
não se reporta apenas a um problema de legitimidade passiva da mesma, uma vez
que, o artigo em causa, consagra também o critério de atribuição de
personalidade jurídica às entidades públicas [6].
O
CPTA, ao consagrar o processo administrativo como um “processo de partes”,
permite ver a questão da legitimidade passiva do ponto de vista do sujeito
processual e da sua relação com o objecto do processo, em detrimento da posição
anterior: na qual se partia do próprio acto para chegar ao seu autor. Esta
concepção, ao centrar-se no sujeito, pode fazer suscitar dúvidas em relação aos demais atributos que
processualmente são exigidos à entidade pública para que esta possa estar em juízo.
Como regra geral, o
CPTA estabeleceu o princípio da coincidência entre personalidade jurídica e
personalidade judiciária. Deste modo, e segundo este critério, têm
personalidade judiciária as pessoas colectivas públicas (artigo 10º/2, 1ª
parte). Isto resulta também, por força do artigo 1º do CPTA, da aplicação
subsidiária da regra geral do artigo 5º do CPC.
No entanto, esta
regra da coincidência, não pode assumir no processo administrativo a mesma
extensão que representa no processo civil; e, desde logo percebemos isso, pela
2ª parte do artigo em análise, que ao atribuir ao ministério legitimidade, no
caso da parte demanda ser o Estado, está precisamente a estabelecer uma
restrição ao princípio da coincidência [7].
Em segundo lugar,
importa determinar o objecto das acções a que se refere o nº 2 do artigo 10º do
CPTA: “acção que tenha por objecto a
acção ou omissão de uma entidade pública” [8].
Percebemos que o
critério de atribuição de personalidade judiciária às entidades públicas em
questão, se aplica apenas às acções que tenham por objecto “acção ou omissão de uma entidade pública”; ou seja, o preceito não
se ocupa da personalidade judiciária das entidades públicas em geral, mas
apenas da sua posição enquanto réus.
Dito isto, importa
ainda referir que esta disposição é aplicável às acções administrativas
especiais, bem como à generalidade dos litígios que seguem a forma da acção
administrativa comum, com excepção das acções relativas a contratos ou acção de
responsabilidade civil extracontratual [9].
E no
caso de uma errada identificação da entidade pública demandada?
Pode haver
situações, nas quais a errada identificação da identidade demandada, tenha
conduzido à absolvição da instância, com fundamento ou em ilegitimidade passiva
ou em falta de personalidade judiciária.
No entanto, há
também erros “irrelevantes” (sanáveis
ex lege), como o que resulta de a petição ser dirigida contra o próprio órgão
administrativo e não contra a pessoa colectiva ou o ministério (artigo 10º/4); o
que nos permite verificar que, também no caso dos órgãos administrativos, lhes
é atribuída personalidade judiciária.
Em
suma, não podemos deixar de notar que, no CPTA, são consagradas duas
orientações que seguem sentidos opostos quanto à identidade pública a demandar:
por um lado, temos a regra para a generalidade das acções administrativas
(especiais e comuns), que atribui personalidade judiciária às pessoas
colectivas de direito público, com base no princípio da coincidência entre
personalidade jurídica e personalidade judiciária, mas depois excepciona o caso
dos ministérios, admitindo os mesmos como sujeitos processuais; por outro lado,
acaba por contemplar um conjunto de regras que tornam o erro na identificação
da entidade pública demanda irrelevante, uma vez que, como se depreende do
artigo 10º/4, o critério de legitimidade passiva que consta do nº 2 não é
imperativo.
Joana Martins
[1]
Historicamente, no contencioso administrativo de tipo francês, os processos de
anulação de actos administrativos não eram processos de partes; “posição comparável
àquela quando alguém interpõe um recurso”, segundo MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Manual de Processo Administrativo”, 2012.
[2] A LPTA estabelecia
dois critérios para a legitimidade passiva: processos de impugnação eram
intentados contra o órgão que tivesse praticado o acto; os restantes processos
– acções sobre contratos e em matéria de responsabilidade civil, eram intentados
contra a pessoa colectiva pública
[3] VASCO PEREIRA DA
SILVA, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as
Acções no Novo Processo Administrativo”, Coimbra, Almedina, 2009, pp 280 e
ss., que analisa criticamente a preferência pela pessoa colectiva pública como
sujeito processual paradigmático
[4]
VASCO PEREIRA DA SILVA, “O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo”, Coimbra,
Almedina, 2009, pág. 276 a 27.
[5]
No contencioso de anulação funcionava a regra de atribuição de personalidade e
capacidade judiciárias aos órgãos administrativos que praticaram o acto
impugnado. A denominação do meio processual de impugnação de actos
administrativos foi, no entanto, alterada; por outro lado, a identificação da
pessoa colectiva pública como entidade demandada adequa-se melhor à nova
faculdade processual de cumulação de pedidos, in “Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 34
[6]
Como foi salientado por VIEIRA DE ANDRADE, “A Justiça Administrativa”,
2001, que, no processo administrativo, deve ser atribuída personalidade
judiciária aos ministérios e, excepcionalmente, aos órgãos administrativos.
[7] Extensão da
personalidade judiciária aos ministérios: a segunda parte do artigo 10º/2
parece atribuir
legitimidade passiva aos mesmos, quando na verdade, trata da
atribuição de personalidade judiciária a estes sectores do Estado que, por
carecerem de personalidade jurídica, não deteriam a susceptibilidade de ser
parte.
[8] O artigo 10º/2
foi pensado para o antigo recurso de anulação de actos administrativos e
impugnação de normas regulamentares; e é neste âmbito que se pretende que os
processos deixem de ser deduzidos contra os órgãos - vide MÁRIO AROSO DE
ALMEIDA, “Manual de Processo Administrativo”,
2012.
[9] Nestes casos,
só a pessoa colectiva Estado goza de personalidade judiciária; segundo o artigo
11º/2 – estas acções continuam a ser propostas contra o Estado que se faz
representar em juízo pelo MP (solução esta que vigorava na LPTA).
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