i) A figura da relação jurídica, enquanto forma de “explicar” a actividade administrativa, tem vindo a sofrer alterações na sua configuração[1]. Se antes se entendia que a mesma se desenvolvia essencialmente num esquema bilateral - entre dois sujeitos: a administração e o particular – a complexidade da actividade administrativa obriga-nos a encarar novas realidades. De facto, e como nota VASCO PEREIRA DA SILVA, a evolução para uma administração prestadora mostra-nos esquemas multipolares, envolvendo os interesses de diferentes particulares face aos das autoridades administrativas[2] [3]. Tal progresso teve de ser acompanhado pelo contencioso administrativo. Numa linha subjectivista[4], mas que tem sido acolhida, quer pelo texto constitucional nos artigos 268º/4 e 5 (com a revisão de 1997), quer pelo CPTA (com a reforma de 2002/2004)[5], o contencioso administrativo visa hoje, essencialmente, tutelar as posições jurídicas dos administrados. Assim, o particular é parte no processo, agindo em defesa de um interesse próprio. E no que concerne aos particulares indirectamente abrangidos nas relações poligonais a que aludimos, fá-lo, nomeadamente, através da figura dos contra-interessados. Com a introdução desta figura procurou-se transpor para o plano processual o que já sucede no domínio substantivo.
ii) Enquanto titulares de interesses próprios, estes “terceiros” abrangidos pelo conceito de contra-interessados necessitam de um regime específico para a sua participação[6] no desenvolvimento da acção. Como partes na relação jurídico-administrativa (ainda que não de forma imediata) a necessidade da sua intervenção afere-se por recurso ao pressuposto processual da legitimidade, enquanto relação entre a parte e o objecto processual. Esta exigência de intervenção processual dos contra-interessados representa uma das formas de litisconsórcio necessário passivo do contencioso administrativo. Em termos gerais, e de acordo com 10º/1 do CPTA (a parte final, em especial): “Cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.” Revestindo a forma de ónus processual que pende sobre o autor, a falta de indicação dos contra-interessados implica para este a impossibilidade de prosseguir com o processo, já que fundamenta a absolvição da instância – 89º/1-f)[7]. Prevê-se, além da regra geral acima enunciada, também regras especiais, quer no âmbito da impugnação de actos administrativos (art.º 57º CPTA), quer na acção condenação à prática de actos administrativos (art. 68º). Por razões de interesse teórico e de índole prática vamos adiante restringir o nosso estudo às primeiras.
iii) Entendemos, seguindo o entendimento de PAULO OTERO, poder encontrar fundamentos subjectivos e ainda um fundamento objectivo para a necessidade de intervenção dos contra-interessados na acção de impugnação de acto administrativo[8]. Os fundamentos subjectivos podem ser encontrados, quer no princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva, o qual se divide no princípio de acesso aos tribunais e no princípio das competências de conformação processual (vide 20º CRP e 268º/4), quer no princípio do contraditório (reconduzível ao princípio da igualdade das partes). Já o fundamento objectivista passa pela necessidade de alargar a eficácia subjectiva e garantir a manutenção do efeito útil da decisão, o que não se poderia verificar sem a intervenção no processo dos contra-interessados, dada a eficácia inter partes do caso julgado[9].
iv) É o princípio de tutela jurisdicional efectiva, enquanto “garantia que visa fazer corresponder a cada direito material uma reacção processual eficaz contra a ingerência ilícita dos poderes públicos na esfera jurídica do indívidio”[10] que obriga o legislador a proporcionar a intervenção processual, como partes, quer ao particular lesado pelas condutas administrativas, quer aos eventuais lesados pela decisão de impugnação visada. Note-se, no entanto, que esta defesa dos interesses dos terceiros que participam das relações multipolarizadas que temos discutido não pode ser feita com prejuízo da tutela dos particulares primariamente afectados, isto é, dos “recorrentes”, os quais têm, também direito a uma efectiva tutela jurisdicional. Nesta linha defende FRANCISCO PAES MARQUES que, com vista a realizar esta tutela jurisdicional efectiva sem afectar o princípio da igualdade, se deve verificar uma paridade na tutela processual da garantia constitucional, dada a correspectividade entre os direitos subjectivos do autor e os dos contra-interessados[11].
v) A necessidade de garantir a efectiva tutela das posições jurídicas substantivas levar-nos-ia a admitir como critério delimitador do conceito de contra-interessados, a existência nestes de um interesse pessoal, directo e actual ao de recorrente, ainda que de sinal contrário. Tomando estes interesses como posições jurídicas substantivas, tínhamos no processo plurisubjectivo o efectivo paralelo das relações jurídico-administrativas multilaterais[12]. Apesar do nosso agrado pela construção estrutural e teórica, não podemos desconsiderar outras perspectivas. Com um pendor claramente objectivista, e recorrendo ao acto impugnado, defendem alguns que seriam contra-interessados aqueles a quem o mesmo atribuiu uma vantagem e que, portanto, teriam interesse na sua manutenção. Por último, e sem prejuízo dos fundamentos subjectivistas atinentes à exigência de demanda ao processo dos contra-interessados, defendem alguns autores que a necessidade de estender o âmbito subjectivo e assim garantir o efeito útil da decisão, enquanto fundamento objectivista, é preponderante. Seguindo o chamado critério dos efeitos da sentença, é esta opinião de PAULO OTERO e de FRANCISCO PAES MARQUES[13], que propõem o recurso a um juízo de prognose visando apurar quais as esferas jurídicas que serão directamente afectadas pela decisão judicial pretendida, seguindo a orientação alemã dominante.
vi) O nosso CPTA parece ter recorrido a um critério misto. Observando o preceito do 57º podemos notar que:
a) “são obrigatoriamente demandados os contra-interessados a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar” – consagrando-se a teoria dos efeitos da sentença – ou
b) “que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado” – optando-se pela critério do acto impugnado – e
c) “que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo” - seguindo-se, ainda que cumulativamente com os restantes critérios, a teoria da posição jurídica substantiva[14].
A determinação de quem é efectivamente parte na relação material deve ser feita pelo recurso ao conceito de direito subjectivo, enquanto vantagem atribuída pela ordem jurídica, e ainda pela determinação da decorrência, directa e imediata dos efeitos da sentença na satisfação ou não dos interesses dos contra-interessados. É, pois, esta a interpretação que, com FRANCISCO PAES MARQUES[15], fazemos, dado o conjunto de critérios adoptado pelo CPTA[16].
[1] Não queremos aqui explorar todos os entendimentos em torno da teoria da relação jurídica e da (in)adequação desta à realidade jurídico-administrativa. Para um confronto entre as teses dominantes, vide Vasco Pereira da Silva, Em busca do Acto Administrativo Perdido, 1998, pp. 149 ss.
[2] Cfr. Vasco Pereira da Silva, Em busca, 1998, p. 273; O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2009, p. 473
[3] Num primeiro momento pela figura dos actos administrativos com duplo efeito. Vide, neste ponto, Mafalda Carmona – “Relações Jurídicas Poligonais, Participação de Terceiros e Caso Julgado na Anulação de Actos Administrativos” em Estudos em Homenagem ao Professor Sérvulo Correia, 2010 (Em especial nota 22).
[4] Trazendo aqui à colação a dicotomia objectivismo/subjectivismo. Sendo o sistema de contencioso administrativo um modelo misto, não excluímos a presença de elementos objectivistas nesta evolução, apenas notámos o acentuado cariz subjectivista. Sobre a distinção, vide, por todos, Vasco Pereira da Silva “Para um Contencioso Administrativo dos Particulares”, 2005, pp. 261 ss.
[5] Vide, em especial, o art. 2º.
[6] Note-se que a participação refere-se aqui à mera possibilidade de actuação no processo. Como nota Paulo Otero, estes não têm, efectivamente, de praticar qualquer acto processual, apenas têm a possibilidade de o fazer. Cfr. Os contra-interessados em contencioso administrativo: Fundamento, função e determinação do universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concursal – pp. 1078 ss. in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, 2001,página 1086, nota 25.
[7] Ainda que, nos termos do nº 2 do artigo 88º o juiz possa (ou deva?) proferir despacho de aperfeiçoamento destinado a “providenciar o suprimento das excepções dilatórias”.
[8] Cfr. Os contra-interessados, pp. 1078 ss.
[9] Nesta linha defende Paulo Otero que, ainda que não fosse exigida a participação dos contra-interessados na acção de impugnação de actos administrativos, estes teriam de intervir neste processo. Sendo este processo feito a um acto, determinar-se-ia um caso de litisconsórcio necessário por natureza/natural, visando a plena eficácia sujectiva da decisão judicial pretendida. Cfr. “Os contra-interessados, p.1087.
[10] Francisco Paes Marques, A Efectividade, pp. 40 ss.
[11] Cfr. Ibidem, pp. 90 ss.
[12] É este o critério seguido por Luís Gonçalves da Silva, Os Contra-interessados na suspensão da eficácia dos actos administrativos” Anotação ao acórdão do STA de 4-2-98, CJA 12, 1998, pp.45 ss.e por Alexandra Leitão, A Protecção Judicial dos Terceiros nos Contratos, 2002, pp. 106 ss.
[13]Cfr. Paulo Otero, Os contra-interessados, pp. 1093 ss. ; Francisco Paes Marques, A Efectividade, 2007, pp. 93 ss.
[14] Cfr. Francisco Paes Marques, A Efectividade, pp. 95 ss..
[15] Cfr. Ibidem.
[16] Seguindo um critério muito próximo, mas abrangendo também os interesses legítimos, num paralelo com a legitimidade activa do 55º/1-a, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código do Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, 2005, p. 375. Já a inclusão dos meros interesses de facto é, no entanto, recusada pela doutrina dominante. Vide, a propósito, Rui Machete, A Legitimidade dos Contra-interessados nas Acções Administrativas Comuns e Especiais, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Marcello Caetano, 2006, pp. 627 ss.
Isabel Ferreira (19643)
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