Impugnação de atos de indeferimento

       O artigo 212.º/3 da Constituição da República Portuguesa (doravante: CRP) consagra uma cláusula geral de exercício da jurisdição administrativa. Cláusula esta que se vê densificada no artigo 268.º/4, CRP [que decorre, desde logo, do princípio geral de tutela jurisdicional efetiva do número 5 do artigo 20.º, CRP] que menciona a possibilidade de impugnação de quaisquer atos administrativos[1] e a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos. E é exatamente com esta consagração legal, incluída em 1997, que surge o artigo 51.º/4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (de ora em diante: CPTA), uma vez que com a possibilidade dos tribunais administrativos condenarem a Administração à prática de atos que ela tenha ilegalmente recusado ou omitido, a via da impugnação do ato de indeferimento deixa de fazer sentido[2]. Se não vejamos:

     Em termos gerais do processo civil a ação anulatória reconduz-se a uma ação constitutiva que, nos termos do artigo 4.º/2 alínea c) do Código de Processo Civil (CPC), autoriza uma mudança na ordem jurídica existente, ou seja, promove-se uma conformação jurisdicional da relação jurídica tal como definida pelo ato[3]. Por seu turno, na ação administrativa especial de condenação à prática de ato devido (arts. 66.º e ss., CPTA), enquanto ação de condenação [4.º/2 b), CPC], o autor arroga-se na titularidade de um direito, que afirma estar a ser violado, e pretende, não apenas a declaração de existência ou ameaça da violação, mas também a condenação do réu na realização da prestação destinada à reintegração do direito violado. São, nas palavras de Remédio Marques[4], as ações dotadas de maior eficácia, porquanto têm em vista a ulterior realização forçada ou coativa da prestação devida. É neste mesmo sentido que, transpondo para o plano do Contencioso Administrativo, Mário Aroso de Almeida afirma que deve funcionar, quanto a esta questão, um raciocínio idêntico àquele que se estabelece entre a ação de condenação e as ações que proporcionam tutela menos intensa: “em princípio, o autor deve escolher a forma de ação que lhe proporciona a mais intensa tutela jurídica, isto é, a ação de condenação”[5].

     No sentido supra referido dispõem as soluções consagradas no artigo 67.º/1 b) e c), CPTA, que admitem que, contra um ato de recusa de um ato administrativo ou de apreciação de requerimento dirigido à prática de um ato administrativo, seja deduzido um pedido de condenação à prática do ato devido, bem como o artigo 66.º/2, CPTA, que estabelece que a eliminação da ordem jurídica do ato de indeferimento “resulta diretamente da pronúncia condenatória”. Conclui-se, portanto, que a reação a situações de indeferimento é a ação de condenação à prática de ato devido e não já a de impugnação de ato administrativo, pelo que o processo desta segunda ação só poderá, em princípio, ser utilizado para reagir contra atos de conteúdo positivo[6].  

      A ratio do artigo 51.º/4, CPTA, é a de que, à partida, não haverá razão atendível ao interesse em agir contra um ato de recusa da Administração por via da sua mera impugnação, uma vez que, quando o autor se dirige aos tribunais administrativos para reagir, seja contra a recusa ou inércia da Administração, fá-lo no sentido de obter uma pronúncia judicial que proporcione a obtenção do ato pretendido e não em virtude da mera anulação ou declaração de nulidade do ato praticado. Se assim fosse, não haveria interesse do particular. Imaginemos o seguinte caso: X. requer à Administração um subsídio de 5.000€ para uma produção vinícola, o qual é recusado. Se, neste caso, X. se limitar a pedir a anulação do ato de recusa, de nada lhe servirá para tutelar o seu interesse em receber os 5.000€, visto que a anulação de um ato, como vimos no início desta análise, se limitaria a declarar a possível ilegalidade do ato e, a concluir pela mesma, a expurgar o ato do sistema. Para requerer os 5.000€, X. teria que condenar a Administração à prática do ato devido, ou seja, a pagar-lhe o subsídio. Até porque, se a Administração continuar a não querer cumprir, X., mediante a ação de condenação, terá um título executivo que o habilitará a prosseguir para processo executivo sem necessidade de outras medidas, na sequência da já apresentada definição de ação de condenação (artigo 46.º/1 a), CPC).

     Por outro lado, como bem releva Aroso de Almeida, “no âmbito do processo de condenação recai sobre o autor o ónus de deduzir todos os elementos constitutivos em que se possa sustentar a sua pretensão e sobre o demandado o correspetivo ónus de os impugnar, assim como deduzir todos os elementos impeditivos, modificativos ou extintivos”, o que leva a que haja, em sede de condenação, uma exaustão dos factos e argumentos apresentados por ambas as partes, havendo uma definitividade no esclarecimento do litígio e, portanto, a pretensão do autor é analisada na sua totalidade.

    Nestes termos, sendo deduzido um pedido de anulação de um ato administrativo de indeferimento, o tribunal deve convidar o autor à substituição da petição, por falta de adequação do pedido, nos termos do art.51.º/4, que consubstancia corolário do artigo 89.º/2 (por via do nº3), sendo necessária a dedução do pedido de condenação. Se este existir, o pedido de anulação é irrelevante, como resulta do 66.º/2. Se o autor não sanar o vício procedimental, nos termos do artigo 89.º haverá absolvição da instância.

    Firmada a regra geral do artigo 51.º/4 de que apenas são impugnáveis atos de conteúdo positivo, o prof. Mário Aroso de Almeida apresenta casos excecionais de impugnação de atos de indeferimento quando haja justificação pelo autor da sua pretensão de mero reconhecimento judicial de que o ato foi ilegal e a consequente remoção da ordem jurídica, e não a obtenção do ato ilegalmente recusado. Peguemos no exemplo dado pelo professor: X. requer uma autorização de construção, que é indeferida com base no argumento de que o projeto de construção violaria disposições urbanísticas aplicáveis. Imaginando que X. teve entretanto outras propostas de trabalho e não avançaria para aquela construção naquele momento; todavia, pretendia impugnar, a fim de, no futuro, puder vir ali a construir. Nesta situação, para o referido autor, X. poderia limitar-se a impugnar e não seria necessário o recurso à ação de condenação. De todo o modo, para que esteja preenchida esta situação de exceção, o impugnante terá que demonstrar, justificadamente, que terá utilidade na mera anulação do ato e, por outro lado, que essa utilidade é autónoma em relação à que resultaria da condenação à prática do ato devido.

    Por outro lado, em casos em que a posição do interessado se satisfaça com a mera amputação do ato, “designadamente através da eliminação de cláusulas acessórias que nele tenham sido ilegalmente inseridas”[7], ao interessado bastará a impugnação, mediante anulação da parte desfavorável.

                Aroso de Almeida refere-se, ainda, a dois outros casos de relevo:

x                    --> Atos parcialmente indeferidos: na parte em que é desfavorável à pretensão do interessado, entender-se-á como um ato de indeferimento, pelo que o interessado terá que deduzir um pedido autónomo de condenação à prática de ato devido, mas somente nessa fação desfavorável, visto que no restante pedido o interessado terá retirado um benefício e, consequentemente, não lhe interessará remover todo o ato praticado. Nas palavras de Aroso de Almeida o que o interessado pretende é “que o ato seja complementado por uma determinação que amplie a extensão do benefício concedido”.   

x                                   --> Atos de conteúdo ambivalente[8]: os sujeitos para os quais o ato reflete um conteúdo negativo terão interesse na anulação do ato, mas a sua pretensão só ficará verdadeiramente verificada mediante uma cumulação [admitida pelo artigo 47º/2 a), CPTA] com uma ação de condenação à prática de ato devido. Imaginando que X. se vê preterido por T., ilegalmente, num concurso para assistente de Contencioso Administrativo na Faculdade de Direito da Universidade do Porto. X. terá interesse em impugnar a nomeação ilegal de T. Mas, por outro lado, para alcançar o cargo de assistente terá que condenar a Administração à prática do ato devido, a fim de satisfazer a totalidade da sua pretensão. Imaginando que X. se limitaria a pedir a condenação. Quid iuris? Segundo Aroso de Almeida, “quem pede a condenação da Administração (…) com fundamento na ilegalidade (…) está implicitamente a pedir que o tribunal reconheça e declare essa ilegalidade e, portanto, [que] anule o ato”. Assim sendo, na ótica deste autor o próprio tribunal sanaria o vício sem necessidade de se recorrer ao artigo 89º para substituição da petição (parece ser esse o fundamento do sistema, com base nos artigos 2º, CPTA e 20.º/5, CRP).

  Beatriz Santos (nº19519)

   

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[1] Nas palavras de Vasco Pereira da Silva releva-se a importância da abertura da noção processual de ato administrativo com a sua elevação a princípio constitucional – “são impugnáveis todos os atos administrativos que, em razão da sua situação, sejam suscetíveis de provocar uma lesão ou de afetar imediatamente posições subjetivas de particulares” (vide: SILVA, Vasco Pereira da; “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: ensaio sobre as ações no novo processo administrativo”; 2ªedição, Almedina, 2009)

[2] Sérvulo Correia afirma mesmo que com esta alteração os atos de conteúdo negativo perdem a natureza de atos administrativos.

[3] Como afirma Sérvulo Correia em “Impugnação de atos administrativos”, in Estudos Vários, volume II, Cadernos de justiça administrativa, nº16, pp.11-15, 1999

[4] MARQUES, J. P. Remédio; “Ação declarativa à luz do Código revisto”, Coimbra Editora, 3ªedição, 2011

[5] ALMEIDA, Mário Aroso de; “O novo regime do processo nos tribunais administrativos”; Almedina, 2005, 4ªedição

[6] Diferentemente, Marcello Caetano afirmara que o conceito de ato administrativo impugnável compreendia, ainda, os atos de conteúdo negativo. (vide ALMEIDA, Mário Aroso de; “Considerações em torno do conceito de ato administrativo impugnável” in Estudos em homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano: no centenário do seu nascimento, volume II, Lisboa, 2006, pp.259-294)  

[7] ALMEIDA, Mário Aroso de; “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2012

[8] São atos com conteúdo positivo para os beneficiários e negativo para outros sujeitos [ex. concursos]

Os casos de fronteira na recusa do acto devido : uma sinopse ilustrativa

1- No trabalho em apreço , temos como objectivo nevrálgico a apresentação dos casos de fronteira relativamente a recusa do acto devido , de modo a aferirmos se estamos perante uma acção de condenação a pratica do acto devido ou se puro e simplesmente estamos perante uma acção de impugnação de actos administrativos.

2- Dito isto , é de referir o artigo 268/4 da CRP " É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem , independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas." . Retiramos da leitura do preceito  que o CPTA confere aos tribunais administrativos o poder de procederem à determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos.

3- A condenação à pratica do acto devido vem regulado nos artigos 66 e ss do CPTA . Este artigo "pressupõem a existência de um interessado que formula um pedido dirigido à pratica de um acto administrativo"[1]  assim o acto devido "é aquele que, na perspectiva do autor, deveria ter sido emitido e não foi" [2] . Neste trabalho iremos aprofundar os casos de recusa expressa do acto devido, deixando de lado a analise dos casos de omissão, por conseguinte cabe-nos invocar o art 67/ 1 al b) e c) do CPTA que fazem precisamente referência a recusa expressa . Estas duas alíneas conduzem-nos a "existência de um acto administrativo negativo, tanto a recusa da prática de um acto favorável , como a recusa liminar da administração a pronunciar-se, conduzem ao mesmo resultado, que é a denegação do pedido apresentado pelo particular" [3] . Retiramos do exposto supra , que estamos perante pretensões indeferidas através de recusa expressa da pratica do acto.

4- Relativamente aos prazos para intentar a acção , o artigo 69/2 do CPTA dá-nos a resposta dizendo "tendo havido indeferimento, o prazo de propositura da acção é de três meses". 

5- O preceito do artigo 67/1 al b) do CPTA  parece claro, no entanto há quem entenda que "a recusa deve ser entendida como indeferimento de mérito, o que não comporta à violação do dever de deferir" ou seja entende o ilustre [4], que quando houver um indeferimento expresso sobre o mérito, haverá necessidade de impugnar esse acto e não recorrer a acção de condenação a pratica do acto devido. Salvo o devido respeito , e perfilhando a opinião da doutrina maioritária (Mário Aroso de Almeida e Vieira de Andrade), parece-nos claro que o artigo 51/4 e 66/2 do CPTA derrogam por completo essa tomada de posição, por conseguinte a acção de condenação a prática do acto devido será adoptada nestes casos.

6- No entanto , existem casos de fronteira em que devido a situações peculiares , que irei expor de seguida, a duvida subsiste na doutrina relativamente ao meio administrativo a utilizar. Um exemplo clássico, é o caso em que a Administração profere um acto de indeferimento após se ter formado um deferimento tácito (art 108 CPA) . O professor Mário Aroso de Almeida vem nos dizer que nestes casos "o particular poderá optar entre a propositura da acção de condenação a pratica do acto devido se estiver em condição de demonstrar ,pela positiva, o seu direito à emissão de um acto expresso de deferimento" ou então "limitar-se a impugnar o acto expresso de indeferimento , sem que tal se oponha o disposto no art 51/4 do CPTA" .
No entanto não nos parece acertado , visto que neste caso parece-nos estar perante um acto revogatório do deferimento tácito (o acto de indeferimento expresso posterior da Administração) , destarte o que se pretende obter é o efeito já "proferido" pela administração através do deferimento tácito, portanto perante um indeferimento expresso posterior , o instrumento mais adequado será a impugnação do acto administrativo de modo a repristinar o deferimento tácito.[5] . 

7- Outro caso , é o da prestação recusada pela administração , que deva ser feita de forma diversa, de um acto administrativo. Ora sempre que a pretensão apresentada não implique a prática de um acto administrativo parece claro que o indeferimento da mesma não poderá originar um pedido de condenação à pratica do acto devido, porque não há qualquer acto administrativo a ser praticado no âmbito dos artigos 66 e ss do CPTA, mas poderá dar lugar a uma acção administrativa comum, em que o particular pede a administração a satisfação do seu pedido.[6]

8- Por fim, alem do exposto supra, encontramos mais uma categoria que suscita duvidas, os casos em que a Administração vem a praticar um acto que não satisfaz o pedido apresentado pelo requerente na integra ,ou seja , não tendo sido o pedido indeferido na integra, o pedido foi parcialmente satisfeito. Dito isto,  como poderia o exequente reagir?. Para a doutrina minoritária, havendo deferimento parcial da sua pretensão , o particular deverá cumulativamente impugnar , e caso seja necessário pedir a condenação da administração na prática integral do acto requerido. [7] No entanto , a doutrina maioritária , entende que perante um acto de indeferimento parcial , bastará pedir a condenação à prática do acto devido , sem recorrer a cumulação de pedidos segundo o artigo 66/2 do CPTA " o objecto do processo é a pretensão do interessado"[8]. O que é tido em conta é a posição subjectiva da pretensão do particular que não foi inteiramente satisfeita. Acolhemos o entendimento da doutrina maioritária, visto que se o particular impugnar uma realidade ,que apesar de não preencher integralmente as suas pretensões, beneficia-o , sujeita-se a uma decisão que pode vir a ser completamente contrária as suas pretensões iniciais.

                                                                                                                 


Bibliografia:


[1] Mário Aroso de Almeida " O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos" 4º edição, Almedina 2007

[2] Assim, Vieira de Andrade "A Justiça Administrativa, lições" 11º edição , Almedina 2011

[3] Vasco Pereira da Silva "O contencioso administrativo no divã da psicanálise" 2º edição , Almedina 2008

[4] Wladimir Brito "a acção de condenação à pratica do acto devido no CPTA" em Estudo em comemoração ... ,Almedina 2003 

[5] André Rosa lã Pais Proença " as duas faces da condenação à pratica do acto devido"

[6] André Rosa lã Pais Proença " as duas faces da condenação à pratica do acto devido"

[7] Vieira de Andrade "A Justiça Administrativa, lições" 11ºedição , Almedina 2011

[8] Mário Aroso de Almeida " O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos" 4º edição, Almedina 2007




                                                                                                           Anthony Meira (nº19513)

O “efeito pulverizador” dos actos administrativos na legitimidade passiva

            No novo direito administrativo as relações jurídicas relacionadas com o exercício de poderes de autoridade por parte da Administração são frequentemente multipolares (ou poligonais)[i], pressupondo um conjunto alargado de pessoas cujos interesses são afectados pela actuação administrativa, podendo então existirem situações de pluralidade de partes sob a forma de coligação ou sob a forma de litisconsórcio. Atendendo neste caso à legitimidade passiva, tendo em conta que face ao art. 10º CPTA configura como réu quem ocupa parte oposta da relação material invocada pelo autor (estatisticamente quem configura do lado passivo é a Administração, sendo por regra a acção intentada contra a entidade pública, não o órgão), no art. 10º/7 CPTA estamos perante a possibilidade de propor uma acção contra entes públicos e/ou particulares, em conjunto, que sejam parte na relação jurídico-administrativa controvertida para que a procedência da acção possa produzir o seu efeito útil em ambas as esferas, tal como acontece no processo civil. Todavia, no processo administrativo, através do art.10º/1 - parte final, existe um caso curioso de litisconsórcio necessário passivo que justifica uma referência autónoma: os contra-interessados (expressamente previstos nos arts. 57º e 68º/2 CPTA) - estabelecendo-se que, para além da entidade que praticou ou se pretende que pratique o acto em causa, também devem ser demandados os titulares de interesses contrapostos ao autor, mesmo quando não sejam directamente partes.

            O contra-interessado, tal como afirmam os Professores Vasco Pereira da Silva e Mário Aroso de Almeida, é parte legítima do litígio com necessidade de ser demandado em juízo pelo facto de ter interesse na manutenção de uma certa situação (ex: art.57º, no qual o contra-interessado pretende que um acto não deixe de vigorar) ou interesse na prática de um acto (ex: art 68/2, onde o contra-interessado será a entidade prejudicada pela condenação da prática de um acto). São verdadeiros sujeitos de relações jurídicas administrativas multilaterais.

            Estes podem estar catalogados em contra-interessados directos e contra-interessados legítimos. Os primeiros caracterizam-se por serem pessoas directamente desfavorecidas nos seus direitos ou interesses, pela procedência da acção, do mesmo modo que o autor saíria favorecido; enquanto os contra-interessados legítimos são os que têm interesse na manutenção do acto impugnado.

            Contudo, há ainda um problema quanto à sua qualificação: serão estes terceiros ou partes, face à natureza multilateral das actuações administrativas? De acordo com a posição do Professor Vasco Pereira da Silva, é de discordar com o tratamento "impróprio" realizado pelo legislador ao designar "contra-interessados" (lógica muito bilaterelista) pois estes particulares de direitos subjectivos públicos não são terceiros mas sim verdadeiras partes no litígio tendo em conta que estão em defesa dos seus direitos e interesses, necessitando por isso de intervirem em prol da sua protecção jurídica. Tenha-se em conta o exemplo clássico da condenação à emissão de uma ordem de demolição: ao interesse do vizinho que pretende a demolição, contrapõe-se o proprietário do imóvel - há, evidentemente, um terceiro que tem necessariamente de ser demandado enquanto parte pois o seu direito subjectivo está a ser posto em causa. Deste modo, enquanto partes, têm, na intervenção, uma função subjectivista, usufruindo da tutela jurisdicional dos arts. 20º e 268º/4 CRP, pois está em causa a defesa dos próprios interesses e direitos que nunca poderiam ser efectivados sem a possibilidade de entrarem em juízo (anteriormente defendia-se a intervenção dos contra-interessados enquanto "instrumento pelo qual se obtinha um reforço da postura de defesa do acto recorrido, transformando o contra-interessado numa espécie de auxiliar ou substituto processual da Administração" - Professor Paulo Otero, ideia esta rejeitada pois o contra-interessado agia em defesa de direitos próprios.

            Vista a posição de quem é contra-interessado na acção, cabe agora verificar o seu procedimento. Sendo estes pacificamente[ii] considerados como partes na acção, todos os poderes processuais próprios das partes se aplicam, actuam em litisconsórcio necessário passivo, pois os pedidos são formulados contra todas as partes. Além de previstos no art.10º/1 -parte final, podem ainda ser incluídos na impugnação de actos e nas acções de condenação à prática de acto devido, ao abrigo dos arts. 57º e 68º/2 respectivamente. No caso do art.57º impõe-se uma obrigatoriedade de demanda do contra-interessado a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar ou que tenha legitimo interesse na manutenção do acto impugnado. Tal como refere o Professor Mário Aroso de Almeida, "a acção é proposta contra a entidade que praticou ou omitiu ou que recusou o acto administrativo mas em que há sujeitos privados envolvidos no litigio, na medida em que os seus interesses coincidem com os da  administração ou que podem ser afectados com a procedência da acção". Quanto ao caso do art.68º/2 prevê-se uma obrigatoriedade de demanda dos contra-interessados a quem o acto omitido possa directamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse em que ele não seja praticado.

            Por fim, quanto aos efeitos de sentença, os contra-interessados não ficam vinculados a caso julgado algum por não terem intervindo no processo, justificando-se esta situação por uma questão de coerência, estabilidade e segurança dos direitos de quem não interveio.

            O universo dos contra-interessados é estendível a todos aqueles que têm ou podem vir a ter a sua esfera jurídica afectada por actos administrativos praticados (ou por praticar), sendo bastante amplo o seu âmbito e permitindo que ninguém fique de fora quando tenha algum direito em causa. Tal como o Professor Mário Aroso de Almeida refere, "trata-se, pois, de assegurar que o processo não corra à revelia das pessoas em cuja esfera jurídica ele se propõe a introduzir efeitos".

 Inês Mendes nº 19639

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[i] Tal como refere o Professor Paulo Otero há "um efeito pulverizador de certo tipo de decisões", havendo então uma pluralidade de pessoas cujas esferas jurídicas vêm-se afectadas pela intervenção administrativa, mesmo quando não são destinatárias do acto.

[ii] Embora não hajam grandes divergências doutrinárias à volta da qualificação do contra-interessado como parte, jurisprudencialmente a situação não é bem assim, pois ocorrem algumas complicações quanto à aplicação prática dos arts 10º/1, 57º e 68º/2. Tenha-se, como exemplo, o acórdão 05527/09 do 2º Juízo do TCA do Sul de 4/03/2010 que tratava da questão de saber se os particulares recorriam com qualidade de contra-interessados; e ainda o acórdão 07771/11 do 2º Juízo do TCA do Sul de 26/01/2012, no qual surgia problema em torno da noção do interesse directo e pessoal do art-55ºCPTA. Surgem ainda algumas dúvidas quanto a quem serão os verdadeiros contra-interessados.

Da impugnabilidade dos actos de execução

Remonta aos antigos tempos do recurso contencioso de anulação a dificuldade em assumir que o mero efeito anulatório reconhecido, nesta sede, às sentenças dos tribunais administrativos se afigurava insuficiente para garantir a tão desejada tutela da legalidade. Com efeito, a inevitável execução da sentença surgia como uma condenação a posteriori, que intencionalmente se excluía do direito declarado, teoricamente reduzido e reconduzido à “expurgação” do acto administrativo impugnado da ordem jurídica. Paralelamente, construía-se o caso julgado como impedimento à reiteração do acto em causa, funcionando deste modo como garantia de efectivação da decisão proferida. Tudo em nome da tão afamada separação de poderes, com os específicos contornos que se lhe atribuíam, por essas alturas.

Em boa hora se chamou à atenção para a insustentabilidade desta fantasia e se iniciou uma louvável demanda no sentido de transformar aquilo que era “uma acção chamada recurso”[1] num verdadeiro meio contencioso ao serviço dos particulares e da própria legalidade. Assim nasceu a chamada acção administrativa especial de impugnação de actos administrativos, tal como hoje a encontramos nos Artigos 50º e ss. do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

De acordo com estes preceitos, e tal como refere a maioria da doutrina [2], deverão observar-se certos pressupostos para que se possa fazer um profícuo uso deste mecanismo processual. A par da tempestividade (Art. 58º CPTA) e da não aceitação do acto (Art. 56º CPTA), indica o Art. 51º CPTA a exigência de impugnabilidade do acto. Tal impugnabilidade aferir-se-á, necessariamente, à luz de diferentes critérios, entre os quais se insere o próprio conteúdo decisório do acto administrativo em questão. Entende-se este requisito no sentido de que o acto a impugnar tem que se reconduzir à noção vertida no Art. 120º do Código de Procedimento Administrativo (CPA) e, como tal, consistir numa decisão que visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. É neste contexto que surge o preceituado no Art. 53º CPTA, estabelecendo a inimpugnabilidade de actos meramente confirmativos. Com efeito, entende-se que tais actos não introduzem qualquer alteração na ordem jurídica, limitando-se apenas a reproduzir aquilo que já teria sido determinado por um acto anterior, esse sim, um “verdadeiro” acto administrativo. De facto, compreende-se que nestes casos a tutela dos direitos dos particulares se efective pela impugnação do acto que realmente definiu a situação jurídica, e não pelo recurso a um acto posterior, meramente confirmativo.

Nesta noção tem a doutrina incluído os chamados actos de execução, propugnando, consequentemente, pela sua inimpugnabilidade, já que tais actos «não contêm outros efeitos jurídicos que não sejam a mera concretização ou desenvolvimento da estatuição jurídica contida no acto executado» [3]. Deste modo, dir-se-á que, em regra, os actos que pretendem consolidar os efeitos das decisões administrativas não serão susceptíveis de impugnação contenciosa autónoma, exactamente por não apresentarem um conteúdo distinto do acto que visam executar. Contudo, afigura-se imperativo analisar com maior rigor tal princípio geral.

Como esclarece Freitas do Amaral[4], a execução consiste na prática dos actos jurídicos e operações materiais necessários à efectivação da decisão veiculada pela Administração, o que significa que, em princípio, essa actuação se deverá limitar às condições estabelecidas pelo acto exequendo. Compreende-se a tentativa de impossibilitar, por esta via, a reabertura de litígios ou a sua instauração tardia, desde logo para assegurar a eficácia da própria decisão que fixou esses actos ou operações[5]. No entanto, não representa especial dificuldade considerar hipóteses em que a execução excede o campo de actuação que lhe tinha sido legitimamente conferido pela decisão a executar.

Como nota Mário Aroso de Almeida[6], aos actos de execução assiste uma certa vocação de complementaridade que se poderá traduzir, em algumas circunstâncias, na produção de um efeito inovador que modifica o quadro jurídico pré-existente. Nesta perspectiva, seremos obrigados a concluir que tais actos representam um acto administrativo distinto, reconduzível à noção do Art. 120º CPA e, como tal, serão susceptíveis de impugnação autónoma. Daqui resulta que se afigura relevante considerar o eventual conteúdo misto dos actos de execução, que consiste no facto de tais actos serem, em parte, meramente confirmativos e, concomitantemente, poderem introduzir efeitos inovadores, independentes e porventura lesivos da esfera de terceiros[7]. Assim, devemos limitar o alcance do princípio geral da inimpugnabilidade autónoma dos actos de execução à parte em que esses actos sejam, efectivamente, meramente confirmativos.

Importa, nesta sede, encetar algumas precisões acerca da impugnabilidade de tais actos, nomeadamente com recurso ao Art. 151º CPA. Reitera esta disposição, nos seus números 3 e 4, a possibilidade de se proceder à impugnação de actos e operações de execução que excedam os limites do acto exequendo. Não obstante, releva atentar à ressalva da parte final do nrº4, que determina, de certo modo, que não se podem invocar contra o acto de execução vícios que se poderiam e deveriam ter invocado contra o acto a executar. Esta disposição procura garantir que a impugnação destes actos de execução se funda exclusivamente em vícios próprios desses actos, introduzidos pelos “novos” efeitos que o acto produziu. Para além disso, parece este preceito permitir a impugnação de operações materiais que não se encontrem legitimadas pelo acto exequendo o que, causando estranheza, se apresenta consentâneo com as preocupações de tutela dos direitos dos particulares que assistem a um contencioso administrativo de cariz subjectivista.

Finda a análise desta problemática, importante será realçar a relevância que a mudança de paradigma operada no contencioso administrativo assumiu para este concreto tópico. Como inicialmente se referiu, o recurso contencioso de anulação aparecia como uma verdadeira acção, ainda que disfarçada. Dessa máscara retiravam-se as consequências mais perniciosas que, em muitos casos, obstavam à concretização da legalidade e à conveniente tutela dos interesses dos particulares, obrigando à criação de subterfúgios que permitissem a prossecução dos fins (realmente) almejados. A emergência da acção administrativa especial de impugnação de actos administrativos representou a assunção, pelo legislador, das metas que se propunha alcançar e dos meios que para tal pretendia empregar. Debruçando-nos sobre a problemática da impugnabilidade dos actos de execução, quisemos demonstrar que as vias ao serviço de tais objectivos se afiguram adequadas e eficazes para permitir a efectivação dos propósitos apresentados. Com efeito, uma flexibilização do entendimento dos critérios de impugnabilidade dos actos conduz a uma maior tutela dos direitos dos particulares.

Mafalda Melim

19711

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[1] VASCO PEREIRA DA SILVA, «O Recurso Directo de Anulação – Uma Acção Chamada Recurso», Cognitio, Lisboa, 1987

[2] Cfr. entre outros, MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2012, pág. 268 e ss; VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2ª edição , Coimbra, 2009, , pág. 318 e ss;

[3] MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA,/PEDRO GONÇALVES/JOÃO PACHECO DE AMORIM, Código do Procedimento Administrativo Anotado, 2ª edição, Coimbra, 1998, pág. 724

[4] DIOGO FREITAS DO AMARAL, A execução das sentenças dos tribunais administrativos, 2ª edição, Almedina, Coimbra, 1997

[5] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Suspensão da eficácia de actos administrativos de execução da sentença”, Cadernos de Justiça Administrativa nº11, pág.20

[6] MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2012, pág. 273

[7] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Suspensão da eficácia de actos administrativos de execução da sentença”, Cadernos de Justiça Administrativa nº11, pág.20

Os contra-interessados na acção de impugnação de actos administrativos: fundamentos e delimitação do conceito

i) A figura da relação jurídica, enquanto forma de “explicar” a actividade administrativa, tem vindo a sofrer alterações na sua configuração[1]. Se antes se entendia que a mesma se desenvolvia essencialmente num esquema bilateral - entre dois sujeitos: a administração e o particular – a complexidade da actividade administrativa obriga-nos a encarar novas realidades. De facto, e como nota VASCO PEREIRA DA SILVA, a evolução para uma administração prestadora mostra-nos esquemas multipolares, envolvendo os interesses de diferentes particulares face aos das autoridades administrativas[2] [3]. Tal progresso teve de ser acompanhado pelo contencioso administrativo. Numa linha subjectivista[4], mas que tem sido acolhida, quer pelo texto constitucional nos artigos 268º/4 e 5 (com a revisão de 1997), quer pelo CPTA (com a reforma de 2002/2004)[5], o contencioso administrativo visa hoje, essencialmente, tutelar as posições jurídicas dos administrados. Assim, o particular é parte no processo, agindo em defesa de um interesse próprio. E no que concerne aos particulares indirectamente abrangidos nas relações poligonais a que aludimos, fá-lo, nomeadamente, através da figura dos contra-interessados. Com a introdução desta figura procurou-se transpor para o plano processual o que já sucede no domínio substantivo.

ii) Enquanto titulares de interesses próprios, estes “terceiros” abrangidos pelo conceito de contra-interessados necessitam de um regime específico para a sua participação[6] no desenvolvimento da acção. Como partes na relação jurídico-administrativa (ainda que não de forma imediata) a necessidade da sua intervenção afere-se por recurso ao pressuposto processual da legitimidade, enquanto relação entre a parte e o objecto processual. Esta exigência de intervenção processual dos contra-interessados representa uma das formas de litisconsórcio necessário passivo do contencioso administrativo. Em termos gerais, e de acordo com 10º/1 do CPTA (a parte final, em especial): “Cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.” Revestindo a forma de ónus processual que pende sobre o autor, a falta de indicação dos contra-interessados implica para este a impossibilidade de prosseguir com o processo, já que fundamenta a absolvição da instância – 89º/1-f)[7]. Prevê-se, além da regra geral acima enunciada, também regras especiais, quer no âmbito da impugnação de actos administrativos (art.º 57º CPTA), quer na acção condenação à prática de actos administrativos (art. 68º). Por razões de interesse teórico e de índole prática vamos adiante restringir o nosso estudo às primeiras. 

iii) Entendemos, seguindo o entendimento de PAULO OTERO, poder encontrar fundamentos subjectivos e ainda um fundamento objectivo para a necessidade de intervenção dos contra-interessados na acção de impugnação de acto administrativo[8]. Os fundamentos subjectivos podem ser encontrados, quer no princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva, o qual se divide no princípio de acesso aos tribunais e no princípio das competências de conformação processual (vide 20º CRP e 268º/4), quer no princípio do contraditório (reconduzível ao princípio da igualdade das partes). Já o fundamento objectivista passa pela necessidade de alargar a eficácia subjectiva e garantir a manutenção do efeito útil da decisão, o que não se poderia verificar sem a intervenção no processo dos contra-interessados, dada a eficácia inter partes do caso julgado[9].

iv) É o princípio de tutela jurisdicional efectiva, enquanto “garantia que visa fazer corresponder a cada direito material uma reacção processual eficaz contra a ingerência ilícita dos poderes públicos na esfera jurídica do indívidio”[10] que obriga o legislador a proporcionar a intervenção processual, como partes, quer ao particular lesado pelas condutas administrativas, quer aos eventuais lesados pela decisão de impugnação visada. Note-se, no entanto, que esta defesa dos interesses dos terceiros que participam das relações multipolarizadas que temos discutido não pode ser feita com prejuízo da tutela dos particulares primariamente afectados, isto é, dos “recorrentes”, os quais têm, também direito a uma efectiva tutela jurisdicional. Nesta linha defende FRANCISCO PAES MARQUES que, com vista a realizar esta tutela jurisdicional efectiva sem afectar o princípio da igualdade, se deve verificar uma paridade na tutela processual da garantia constitucional, dada a correspectividade entre os direitos subjectivos do autor e os dos contra-interessados[11].

v) A necessidade de garantir a efectiva tutela das posições jurídicas substantivas levar-nos-ia a admitir como critério delimitador do conceito de contra-interessados, a existência nestes de um interesse pessoal, directo e actual ao de recorrente, ainda que de sinal contrário. Tomando estes interesses como posições jurídicas substantivas, tínhamos no processo plurisubjectivo o efectivo paralelo das relações jurídico-administrativas multilaterais[12].  Apesar do nosso agrado pela construção estrutural e teórica, não podemos desconsiderar outras perspectivas. Com um pendor claramente objectivista, e recorrendo ao acto impugnado, defendem alguns que seriam contra-interessados aqueles a quem o mesmo atribuiu uma vantagem e que, portanto, teriam interesse na sua manutenção. Por último, e sem prejuízo dos fundamentos subjectivistas atinentes à exigência de demanda ao processo dos contra-interessados, defendem alguns autores que a necessidade de estender o âmbito subjectivo e assim garantir o efeito útil da decisão, enquanto fundamento objectivista, é preponderante. Seguindo o chamado critério dos efeitos da sentença, é esta opinião de PAULO OTERO e de FRANCISCO PAES MARQUES[13], que propõem o recurso a um juízo de prognose visando apurar quais as esferas jurídicas que serão directamente afectadas pela decisão judicial pretendida, seguindo a orientação alemã dominante.  

vi) O nosso CPTA parece ter recorrido a um critério misto. Observando o preceito do 57º podemos notar que:

       a) “são obrigatoriamente demandados os contra-interessados a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar” – consagrando-se a teoria dos efeitos da sentença – ou

       b) “que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado” –  optando-se pela critério do acto impugnado – e

       c) “que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo” -  seguindo-se, ainda que cumulativamente com os restantes critérios, a teoria da posição jurídica substantiva[14].

A determinação de quem é efectivamente parte na relação material deve ser feita pelo recurso ao conceito de direito subjectivo, enquanto vantagem atribuída pela ordem jurídica,  e ainda pela determinação da decorrência, directa e imediata dos efeitos da sentença na satisfação ou não dos interesses dos contra-interessados. É, pois, esta a interpretação que, com FRANCISCO PAES MARQUES[15], fazemos, dado o conjunto de critérios adoptado pelo CPTA[16].      

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[1] Não queremos aqui explorar todos os entendimentos em torno da teoria da relação jurídica e da (in)adequação desta à realidade jurídico-administrativa. Para um confronto entre as teses dominantes, vide Vasco Pereira da Silva, Em busca do Acto Administrativo Perdido, 1998, pp. 149 ss.

[2] Cfr. Vasco Pereira da Silva, Em busca, 1998, p. 273; O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2009, p. 473

[3] Num primeiro momento pela figura dos actos administrativos com duplo efeito. Vide, neste ponto, Mafalda Carmona – “Relações Jurídicas Poligonais, Participação de Terceiros e Caso Julgado na Anulação de Actos Administrativos” em Estudos em Homenagem ao Professor Sérvulo Correia, 2010 (Em especial nota 22). 

[4] Trazendo aqui à colação a dicotomia objectivismo/subjectivismo. Sendo o sistema de contencioso administrativo um modelo misto, não excluímos a presença de elementos objectivistas nesta evolução, apenas notámos o acentuado cariz subjectivista. Sobre a distinção, vide, por todos, Vasco Pereira da Silva “Para um Contencioso Administrativo dos Particulares”, 2005, pp. 261 ss.

[5] Vide, em especial, o art. 2º.

[6] Note-se  que a participação refere-se aqui à mera possibilidade de actuação no processo. Como nota Paulo Otero, estes não têm, efectivamente, de praticar qualquer acto processual, apenas têm a possibilidade de o fazer. Cfr. Os contra-interessados em contencioso administrativo: Fundamento, função e determinação do universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concursal – pp. 1078 ss. in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, 2001,página 1086, nota 25.

[7] Ainda que, nos termos do nº 2 do artigo 88º o juiz possa (ou deva?) proferir despacho de aperfeiçoamento destinado a “providenciar o suprimento das excepções dilatórias”.

[8] Cfr. Os contra-interessados, pp. 1078 ss.

[9] Nesta linha defende Paulo Otero que, ainda que não fosse exigida a participação dos contra-interessados na acção de impugnação de actos administrativos, estes teriam de intervir neste processo.  Sendo este processo feito a um acto, determinar-se-ia um caso de litisconsórcio necessário por natureza/natural, visando a plena eficácia sujectiva da decisão judicial pretendida. Cfr. “Os contra-interessados, p.1087.

[10] Francisco Paes Marques, A Efectividade, pp. 40 ss.

[11] Cfr. Ibidem, pp. 90 ss.

[12] É este o critério seguido por Luís Gonçalves da Silva, Os Contra-interessados na suspensão da eficácia dos actos administrativos” Anotação ao acórdão do STA de 4-2-98, CJA 12, 1998, pp.45 ss.e por Alexandra Leitão, A Protecção Judicial dos Terceiros nos Contratos, 2002, pp. 106 ss.

[13]Cfr. Paulo Otero, Os contra-interessados, pp. 1093 ss. ; Francisco Paes Marques, A Efectividade, 2007, pp. 93 ss.  

[14] Cfr. Francisco Paes Marques, A Efectividade, pp. 95 ss..

[15] Cfr. Ibidem.

[16] Seguindo um critério muito próximo, mas abrangendo também os interesses legítimos, num paralelo com a legitimidade activa do 55º/1-a, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código do Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, 2005, p. 375. Já a inclusão dos meros interesses de facto é, no entanto, recusada pela doutrina dominante. Vide, a propósito, Rui Machete, A Legitimidade dos Contra-interessados nas Acções Administrativas Comuns e Especiais, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Marcello Caetano, 2006, pp. 627 ss.

Isabel  Ferreira (19643)