Contencioso dos Contratos da Administração desde 1936/40

           O nosso estudo procura delimitar o âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos relativamente aos contratos da Administração. Tentamos fazê-lo pela investigação da evolução do contencioso dos contratos da Administração desde o Código Administrativo de 1936/1940 até à reforma de 2002/2004. Como pretendemos demonstrar, houve uma clara evolução no sentido dos tribunais administrativos consumirem certos contratos que antes eram atribuídos aos tribunais judiciais.

            O Código Administrativo de 1936/40 continha uma enumeração taxativa dos contratos administrativos no § 2º do art. 815º: “consideram-se contratos administrativos unicamente os contratos de empreitada e de concessão de obras públicas, os de concessão de serviços públicos e os de fornecimento contínuo e de prestação de serviços celebrados entre a Administração e os particulares para fins de imediata utilidade pública”. Com base neste preceito, nasceu uma querela na doutrina nacional baseada na seguinte questão: será que esta taxatividade dos contratos administrativos apenas se refere ao âmbito contencioso ou está a limitar os tipos de contratos administrativos no plano substantivo? Dito de outra forma, será que o preceito apenas quer tornar seguro a que tipos de contratos a lei considera competente os tribunais administrativos, sendo os restantes do âmbito dos tribunais judiciais? A última posição enunciada não limitava a qualificação de contratos celebrados pela Administração como contratos administrativos no plano substantivo, embora os litígios emergentes dos mesmos pertencessem aos tribunais judiciais. Esta posição era defendida por Sérvulo Correia e Melo Machado, em oposição a Marcello Caetano e Marques Guedes, que defendiam o carácter taxativo do preceito no plano substantivo. (cfr. sobre a taxatividade do § 2 do art. 815º, Sérvulo Correia, Contrato Administrativo, p. 16 e ss, Freitas do Amaral, Curso, II, p. 509-514)

            A nossa posição nesta matéria é a seguinte: a taxatividade apenas se refere a efeitos contenciosos. Aceitamos que no plano contencioso a taxatividade tenha benefícios, nomeadamente pela segurança jurídica, pois delimitará as esferas de competência dos tribunais judiciais e dos tribunais administrativos em relação ao tipo de contrato em questão. Contudo, em termos dogmáticos não há nenhum argumento para limitar no plano substantivo. A interpretação de uma determinada figura não pertence ao legislador, mas ao intérprete. Outro argumento neste sentido é que a norma encontrava-se na parte IV do Código que respeitava ao contencioso administrativo.  O autor material da lei foi Marcello Caetano e isso poderá explicar o motivo da taxatividade. Este autor tinha uma concepção objectivista do contencioso administrativo, fazendo do recurso de anulação o contencioso por natureza. O contencioso dos contratos administrativos como não tinha a finalidade essencial de defender a legalidade administrativa mas os direitos dos particulares, era considerada como contencioso por atribuição. Assim sendo, se seria um contencioso por atribuição (não era uma matéria naturalmente sujeita à jurisdição administrativa), tinha de se determinar exactamente os contratos sujeitos a essa jurisdição. Este pensamento ilustra bem a discrepância com o pensamento dominante actualmente, pois agora considera-se contencioso por natureza todos os litígios emergente de relações jurídico-administrativas, sendo os restantes que sejam atribuídas à jurisdição administrativa contencioso por atribuição, como por exemplo, a responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão privada. (crf. Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo, p. 492 e ss, Marcello Caetano, Manual, II, p. 1185, p. 1365)

            Podemos assim concluir, no que respeita ao Código Administrativo de 1936/40, o seguinte:

a) Os contratos privados da Administração estão entregues aos tribunais judiciais (criticando a distinção entre contratos privados/ contratos administrativos, Maria João Estorninho, Requiem pelo contrato administrativo);

b) Há contratos administrativos que estão confiados aos tribunais judiciais e os enumerados no § 2 do art. 815º são da competência dos tribunais administrativos. Como veremos de seguida, a jurisdição administrativa relativa aos contratos da Administração vai aumentar gradualmente.

            O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 1984 veio alargar a competência dos tribunais administrativos em matéria de contratos. Nesta altura há uma absoluta identidade entre o plano substantivo e o plano jurisdicional pelo seguinte motivo: os contratos de direito privado da Administração são da competência dos tribunais comuns (art. 4º/1, al. f) ETAF); os contratos administrativos são da competência dos tribunais administrativos (art. 9º/1 ETAF). Ao contrário do regime anterior todos os contratos administrativos entram no âmbito da jurisdição administrativa, já não existe uma enunciação taxativa dos contratos administrativos. O problema actual encontra-se noutro plano, pois teoricamente a distinção da jurisdição administrativa/comum se o contrato for administrativo/privado é lógica, contudo a distinção no plano substantivo é quase impossível. O legislador assentou a distinção na relação jurídica administrativa (art. 178º CPA, 9º/1 ETAF e 212º/3 CRP), o que trouxe muitos problemas à doutrina nacional.  O conceito pode ser entendido em vários sentidos: a) subjectivo, bastando que intervenha a Administração para que seja uma relação jurídica administrativa; b) estatutário, se fosse regulada por normas de direito administrativo, ; c) objectivo, se a relação conferir poderes de autoridade ou se impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares. (cfr. Freitas Do Amaral, Curso, II, p. 518-519, Vieira de Andrade, A Justiça, p. 47 e ss)

            Esta dificuldade de concretizar o conceito “relação jurídica administrativa” levava a que alguns autores defendessem a uniformidade do plano contencioso dos contratos administrativos e dos contratos de direito privado da Administração. Como veremos já de seguida isto acontecerá na reforma de 2002/2004, pelo menos tendencialmente. (Maria João Estorninho, Contencioso dos contratos da Administração Pública, CJA 16, 1999, já defendia essa uniformidade)

            A reforma de 2002/2004 vem no sentido de alargar ainda mais o âmbito da jurisdição administrativa no que se refere aos contratos da Administração.  Não existe nenhum preceito que exclua directamente os contratos privados dos tribunais administrativos, embora isso parecesse resultar do art. 1º/1 que confere competência para dirimir conflitos emergentes de relações jurídicas administrativas. Certamente que nos contratos privados não estaremos perante uma relação jurídica administrativa, contudo o art. 4º vai para além desse conceito e confere à jurisdição administrativa casos que são admitidos pela maior parte da doutrina como privados. O contencioso dos contratos da Administração está previsto em três alíneas: f), abrange os contratos administrativos; b) os contratos inválidos devido a um acto inválido na formação, a chamada invalidade consequente; e) parte final, contratos que foram celebrados através de um procedimento regulado por normas de direito público (essencialmente os contratos públicos).

            Os últimos casos que indicámos são a maior novidade da reforma, pois elimina o dualismo nos contratos da Administração no plano contencioso. A alínea e) consegue abranger vários contratos privados da Administração, pois muitos deles são celebrados através de um procedimento regulado por normas de direito público. Embora possa haver contratos privados fora do âmbito da jurisdição administrativa, houve uma forte evolução na uniformização do plano contencioso dos contratos da Administração. (cfr. Aroso de Almeida, Manual, p. 161 e ss, Vieira de Andrade, A Justiça, p. 100 e ss, Pedro Gonçalves, O Contrato Administrativo, p. 147 e ss, Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo, p. 714 e ss).

            A conclusão que retiramos da análise do contencioso dos contratos da Administração desde 1936 até à actualidade passa por um claro aumento da atribuição de competência aos tribunais administrativos no âmbito dos contratos. Se num primeiro momento tinham competência para litígios de certos contratos administrativos; numa segunda fase, tinham competência para todos os contratos administrativos; actualmente até têm competência para litígios de determinados contratos de direito privado da Administração.

Daniel Bogalheiro (19565)