Âmbito de jurisdição: o conceito de relação jurídica administrativa

“São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional” (artigo 66º, CPC) e “Compete aos Tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas ou fiscais” (artigo 212º/3, Constituição). Ora, o que é, então, uma relação jurídica administrativa? Façamos uma pequena reflexão com base naquilo que tem vindo a ser discutido na jurisprudência nacional (a par de alguma doutrina administrativista):

Como se define no Acórdão do STA de 20 de Setembro de 2012, o conceito de relação jurídica administrativa torna-se fundamental para a determinação da definição das esferas de jurisdição de Tribunais Administrativos e Tribunais Judiciais, porquanto a medida dessa repartição de competências se faz em função do emergir, ou não, de uma relação jurídica administrativa. Assim sendo, e dado a sua importância, e ainda de acordo com o mesmo Acórdão, este conceito é erigido «tanto na Constituição como na lei ordinária em pedra angular para a repartição» de jurisdições. Entramos, portanto, na problemática de saber o que é, realmente, a relação jurídica administrativa.

O referido Acórdão qualifica a relação como aquela que é «regulada por normas de direito administrativo que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais, a todos ou a alguns dos intervenientes, por razões de interesse público, que não se colocam no âmbito de relações de natureza jurídico-privada» [Na mesma linha, veja-se o Acórdão do STA de 25 de Novembro de 2010 ou o Acórdão STA de 10 de Julho de 2012: «Por relações jurídicas administrativas devem entender-se aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, atuando com vista à realização de interesse público legalmente definido»]. Neste mesmo sentido temos a opinião do prof. Diogo Freitas do Amaral, que apresenta o conceito de relação jurídica administrativa como aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a administração, e ainda a do prof. Vieira de Andrade que afirma que o mais prudente será partir-se do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa” no sentido tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”.

Consequentemente, para podermos afirmar que estamos ante uma relação jurídica administrativa temos de isolar dois elementos (Acórdão STA de 8 de Dezembro de 2010): por um lado, um dos sujeitos há-se ser uma entidade pública ou se for privada deve atuar legalmente, no caso, como se fosse pública; por outro, os direitos e deveres que constituem a relação hão de emergir de normas legais de direito administrativo. É também esta a opinião dos profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira que assumem os mesmos dois pontos de caraterização: em primeiro lugar, do ponto de vista dos sujeitos e, em segundo, do conteúdo material de regulação.

Dever-se-á fazer, segundo Vasco Pereira da Silva, um juízo de articulação entre a cláusula geral do artigo 1º/1 e os critérios do artigo 4º, ambos do ETAF, uma vez que, segundo o professor, não podemos alcançar a natureza administrativa de uma relação jurídica, senão perante uma diversidade de elementos de conexão, que podem apresentar-se isolada ou simultaneamente. E este esforço surge-nos exatamente porque o critério não é líquido e há casos-limite em que se podem levantar grandes problemas de classificação. Os profs. Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida referem o caso do artigo 4º/1, alínea i) do ETAF, no qual a jurisdição administrativa só será competente para apreciar o litígio quando a esses sujeitos for aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público. Este enquadramento complexo parece-me essencial, uma vez que a definição de relação administrativa que os tribunais têm adotado parece-me um pouco vago e enceta em si um vício de circularidade, visto que se limita a substituir o problema de saber o que é uma relação administrativa pelo saber o que é o Direito Administrativo e qual o seu âmbito material (relembre-se as constantes querelas entre o conceito funcional e estatutário deste ramo do direito, protagonizadas, entre outros, por Marcelo Rebelo de Sousa e Sérvulo Correia). Nestes termos, o artigo 4º, na sua delimitação positiva (nº1), bem como na negativa (nºs 2 e 3) permite-nos clarificar aquilo que está efetivamente abrangido pelo âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos e, agora sim, fazer o contraponto em face aos tribunais judiciais (mesmo assim, não resolverá todos os problemas).

Assim sendo, concluir-se-á por uma definição global que tem sido utilizada pelos tribunais nacionais e por grande parte da doutrina: a relação jurídica administrativa é uma relação jurídica regulada pelo Direito Administrativo. Serão, portanto, essas relações as reguladas pelos tribunais administrativos e fiscais.

Beatriz Santos (número de aluno: 19519)