Contencioso dos Contratos da Administração desde 1936/40

           O nosso estudo procura delimitar o âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos relativamente aos contratos da Administração. Tentamos fazê-lo pela investigação da evolução do contencioso dos contratos da Administração desde o Código Administrativo de 1936/1940 até à reforma de 2002/2004. Como pretendemos demonstrar, houve uma clara evolução no sentido dos tribunais administrativos consumirem certos contratos que antes eram atribuídos aos tribunais judiciais.

            O Código Administrativo de 1936/40 continha uma enumeração taxativa dos contratos administrativos no § 2º do art. 815º: “consideram-se contratos administrativos unicamente os contratos de empreitada e de concessão de obras públicas, os de concessão de serviços públicos e os de fornecimento contínuo e de prestação de serviços celebrados entre a Administração e os particulares para fins de imediata utilidade pública”. Com base neste preceito, nasceu uma querela na doutrina nacional baseada na seguinte questão: será que esta taxatividade dos contratos administrativos apenas se refere ao âmbito contencioso ou está a limitar os tipos de contratos administrativos no plano substantivo? Dito de outra forma, será que o preceito apenas quer tornar seguro a que tipos de contratos a lei considera competente os tribunais administrativos, sendo os restantes do âmbito dos tribunais judiciais? A última posição enunciada não limitava a qualificação de contratos celebrados pela Administração como contratos administrativos no plano substantivo, embora os litígios emergentes dos mesmos pertencessem aos tribunais judiciais. Esta posição era defendida por Sérvulo Correia e Melo Machado, em oposição a Marcello Caetano e Marques Guedes, que defendiam o carácter taxativo do preceito no plano substantivo. (cfr. sobre a taxatividade do § 2 do art. 815º, Sérvulo Correia, Contrato Administrativo, p. 16 e ss, Freitas do Amaral, Curso, II, p. 509-514)

            A nossa posição nesta matéria é a seguinte: a taxatividade apenas se refere a efeitos contenciosos. Aceitamos que no plano contencioso a taxatividade tenha benefícios, nomeadamente pela segurança jurídica, pois delimitará as esferas de competência dos tribunais judiciais e dos tribunais administrativos em relação ao tipo de contrato em questão. Contudo, em termos dogmáticos não há nenhum argumento para limitar no plano substantivo. A interpretação de uma determinada figura não pertence ao legislador, mas ao intérprete. Outro argumento neste sentido é que a norma encontrava-se na parte IV do Código que respeitava ao contencioso administrativo.  O autor material da lei foi Marcello Caetano e isso poderá explicar o motivo da taxatividade. Este autor tinha uma concepção objectivista do contencioso administrativo, fazendo do recurso de anulação o contencioso por natureza. O contencioso dos contratos administrativos como não tinha a finalidade essencial de defender a legalidade administrativa mas os direitos dos particulares, era considerada como contencioso por atribuição. Assim sendo, se seria um contencioso por atribuição (não era uma matéria naturalmente sujeita à jurisdição administrativa), tinha de se determinar exactamente os contratos sujeitos a essa jurisdição. Este pensamento ilustra bem a discrepância com o pensamento dominante actualmente, pois agora considera-se contencioso por natureza todos os litígios emergente de relações jurídico-administrativas, sendo os restantes que sejam atribuídas à jurisdição administrativa contencioso por atribuição, como por exemplo, a responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão privada. (crf. Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo, p. 492 e ss, Marcello Caetano, Manual, II, p. 1185, p. 1365)

            Podemos assim concluir, no que respeita ao Código Administrativo de 1936/40, o seguinte:

a) Os contratos privados da Administração estão entregues aos tribunais judiciais (criticando a distinção entre contratos privados/ contratos administrativos, Maria João Estorninho, Requiem pelo contrato administrativo);

b) Há contratos administrativos que estão confiados aos tribunais judiciais e os enumerados no § 2 do art. 815º são da competência dos tribunais administrativos. Como veremos de seguida, a jurisdição administrativa relativa aos contratos da Administração vai aumentar gradualmente.

            O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 1984 veio alargar a competência dos tribunais administrativos em matéria de contratos. Nesta altura há uma absoluta identidade entre o plano substantivo e o plano jurisdicional pelo seguinte motivo: os contratos de direito privado da Administração são da competência dos tribunais comuns (art. 4º/1, al. f) ETAF); os contratos administrativos são da competência dos tribunais administrativos (art. 9º/1 ETAF). Ao contrário do regime anterior todos os contratos administrativos entram no âmbito da jurisdição administrativa, já não existe uma enunciação taxativa dos contratos administrativos. O problema actual encontra-se noutro plano, pois teoricamente a distinção da jurisdição administrativa/comum se o contrato for administrativo/privado é lógica, contudo a distinção no plano substantivo é quase impossível. O legislador assentou a distinção na relação jurídica administrativa (art. 178º CPA, 9º/1 ETAF e 212º/3 CRP), o que trouxe muitos problemas à doutrina nacional.  O conceito pode ser entendido em vários sentidos: a) subjectivo, bastando que intervenha a Administração para que seja uma relação jurídica administrativa; b) estatutário, se fosse regulada por normas de direito administrativo, ; c) objectivo, se a relação conferir poderes de autoridade ou se impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares. (cfr. Freitas Do Amaral, Curso, II, p. 518-519, Vieira de Andrade, A Justiça, p. 47 e ss)

            Esta dificuldade de concretizar o conceito “relação jurídica administrativa” levava a que alguns autores defendessem a uniformidade do plano contencioso dos contratos administrativos e dos contratos de direito privado da Administração. Como veremos já de seguida isto acontecerá na reforma de 2002/2004, pelo menos tendencialmente. (Maria João Estorninho, Contencioso dos contratos da Administração Pública, CJA 16, 1999, já defendia essa uniformidade)

            A reforma de 2002/2004 vem no sentido de alargar ainda mais o âmbito da jurisdição administrativa no que se refere aos contratos da Administração.  Não existe nenhum preceito que exclua directamente os contratos privados dos tribunais administrativos, embora isso parecesse resultar do art. 1º/1 que confere competência para dirimir conflitos emergentes de relações jurídicas administrativas. Certamente que nos contratos privados não estaremos perante uma relação jurídica administrativa, contudo o art. 4º vai para além desse conceito e confere à jurisdição administrativa casos que são admitidos pela maior parte da doutrina como privados. O contencioso dos contratos da Administração está previsto em três alíneas: f), abrange os contratos administrativos; b) os contratos inválidos devido a um acto inválido na formação, a chamada invalidade consequente; e) parte final, contratos que foram celebrados através de um procedimento regulado por normas de direito público (essencialmente os contratos públicos).

            Os últimos casos que indicámos são a maior novidade da reforma, pois elimina o dualismo nos contratos da Administração no plano contencioso. A alínea e) consegue abranger vários contratos privados da Administração, pois muitos deles são celebrados através de um procedimento regulado por normas de direito público. Embora possa haver contratos privados fora do âmbito da jurisdição administrativa, houve uma forte evolução na uniformização do plano contencioso dos contratos da Administração. (cfr. Aroso de Almeida, Manual, p. 161 e ss, Vieira de Andrade, A Justiça, p. 100 e ss, Pedro Gonçalves, O Contrato Administrativo, p. 147 e ss, Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo, p. 714 e ss).

            A conclusão que retiramos da análise do contencioso dos contratos da Administração desde 1936 até à actualidade passa por um claro aumento da atribuição de competência aos tribunais administrativos no âmbito dos contratos. Se num primeiro momento tinham competência para litígios de certos contratos administrativos; numa segunda fase, tinham competência para todos os contratos administrativos; actualmente até têm competência para litígios de determinados contratos de direito privado da Administração.

Daniel Bogalheiro (19565)

Âmbito de jurisdição: o conceito de relação jurídica administrativa

“São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional” (artigo 66º, CPC) e “Compete aos Tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas ou fiscais” (artigo 212º/3, Constituição). Ora, o que é, então, uma relação jurídica administrativa? Façamos uma pequena reflexão com base naquilo que tem vindo a ser discutido na jurisprudência nacional (a par de alguma doutrina administrativista):

Como se define no Acórdão do STA de 20 de Setembro de 2012, o conceito de relação jurídica administrativa torna-se fundamental para a determinação da definição das esferas de jurisdição de Tribunais Administrativos e Tribunais Judiciais, porquanto a medida dessa repartição de competências se faz em função do emergir, ou não, de uma relação jurídica administrativa. Assim sendo, e dado a sua importância, e ainda de acordo com o mesmo Acórdão, este conceito é erigido «tanto na Constituição como na lei ordinária em pedra angular para a repartição» de jurisdições. Entramos, portanto, na problemática de saber o que é, realmente, a relação jurídica administrativa.

O referido Acórdão qualifica a relação como aquela que é «regulada por normas de direito administrativo que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais, a todos ou a alguns dos intervenientes, por razões de interesse público, que não se colocam no âmbito de relações de natureza jurídico-privada» [Na mesma linha, veja-se o Acórdão do STA de 25 de Novembro de 2010 ou o Acórdão STA de 10 de Julho de 2012: «Por relações jurídicas administrativas devem entender-se aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, atuando com vista à realização de interesse público legalmente definido»]. Neste mesmo sentido temos a opinião do prof. Diogo Freitas do Amaral, que apresenta o conceito de relação jurídica administrativa como aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a administração, e ainda a do prof. Vieira de Andrade que afirma que o mais prudente será partir-se do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa” no sentido tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”.

Consequentemente, para podermos afirmar que estamos ante uma relação jurídica administrativa temos de isolar dois elementos (Acórdão STA de 8 de Dezembro de 2010): por um lado, um dos sujeitos há-se ser uma entidade pública ou se for privada deve atuar legalmente, no caso, como se fosse pública; por outro, os direitos e deveres que constituem a relação hão de emergir de normas legais de direito administrativo. É também esta a opinião dos profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira que assumem os mesmos dois pontos de caraterização: em primeiro lugar, do ponto de vista dos sujeitos e, em segundo, do conteúdo material de regulação.

Dever-se-á fazer, segundo Vasco Pereira da Silva, um juízo de articulação entre a cláusula geral do artigo 1º/1 e os critérios do artigo 4º, ambos do ETAF, uma vez que, segundo o professor, não podemos alcançar a natureza administrativa de uma relação jurídica, senão perante uma diversidade de elementos de conexão, que podem apresentar-se isolada ou simultaneamente. E este esforço surge-nos exatamente porque o critério não é líquido e há casos-limite em que se podem levantar grandes problemas de classificação. Os profs. Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida referem o caso do artigo 4º/1, alínea i) do ETAF, no qual a jurisdição administrativa só será competente para apreciar o litígio quando a esses sujeitos for aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público. Este enquadramento complexo parece-me essencial, uma vez que a definição de relação administrativa que os tribunais têm adotado parece-me um pouco vago e enceta em si um vício de circularidade, visto que se limita a substituir o problema de saber o que é uma relação administrativa pelo saber o que é o Direito Administrativo e qual o seu âmbito material (relembre-se as constantes querelas entre o conceito funcional e estatutário deste ramo do direito, protagonizadas, entre outros, por Marcelo Rebelo de Sousa e Sérvulo Correia). Nestes termos, o artigo 4º, na sua delimitação positiva (nº1), bem como na negativa (nºs 2 e 3) permite-nos clarificar aquilo que está efetivamente abrangido pelo âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos e, agora sim, fazer o contraponto em face aos tribunais judiciais (mesmo assim, não resolverá todos os problemas).

Assim sendo, concluir-se-á por uma definição global que tem sido utilizada pelos tribunais nacionais e por grande parte da doutrina: a relação jurídica administrativa é uma relação jurídica regulada pelo Direito Administrativo. Serão, portanto, essas relações as reguladas pelos tribunais administrativos e fiscais.

Beatriz Santos (número de aluno: 19519)

Apresentação

Caríssimos,

O presente blog foi criado com o propósito de publicar artigos e/ou documentos relativos à disciplina de Contencioso Administrativo e Tributário, leccionada pelo Sr. Professor Vasco Pereira da Silva e pelo Dr. Tiago Antunes, na Faculdade de Direito de Lisboa, servindo como elemento de avaliação escrita dos alunos da subturma 4, do 4º ano, do ano lectivo de 2012/2013.

Como tal, destina-se à utilização exclusiva das entidades acima referidas, individualmente consideradas.

Mais se informa que os temas aqui publicados deverão ser exclusivamente relativos à disciplina em causa. Quaisquer matérias fora do seu âmbito devem ser discutidas ou comunicadas através do e-mail de subturma.

Bem-vindos e bom trabalho!

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